Høringssvar: Forslag til lov om ændring af ældreloven (kunstig intelligens og lignende digitale løsninger i ældreplejen)

Det har ikke været muligt at få KL’s høringssvar politisk behandlet inden for høringsfristen. KL fremsender derfor et foreløbigt høringssvar og vil fremsende eventuelle endelige bemærkninger, når sagen har være politisk behandlet.

KL tager desuden forbehold for de økonomiske konsekvenser af lovforslaget.

Resumé

KL bakker op om ambitionen med at tilvejebringe det nødvendige hjemmelsgrundlag for udvikling og drift af AI-løsninger i ældreplejen. Lovforslaget indeholder positive skridt for at udnytte kunstig intelligens bedre i ældreplejen.

Lovforslaget skal understøtte varetagelsen af opgaver i ældreplejen, og KL foreslår derfor, at målgruppen omtales som borgere/ældre borgere i stedet for patienter, samt at kerneopgaven omtales som pleje fremfor behandling.

Kommunernes opgaver på ældreområdet løses i dagligdagen i tæt samarbejde med social- og sundhedsområdet samt regionerne. Det er derfor vigtigt, at der er koordination med sundhedsloven og serviceloven, så der tilvejebringes tilsvarende hjemler i disse, så der er symmetri på tværs af lovgivninger.

KL opfordrer desuden til, at de konkrete regler i bekendtgørelsen er klar og gælder samtidig med, at loven træder i kraft i juli 2026, så kommunerne samtidig med loven får brugbare regler.

Overordnede bemærkninger

Kunstig intelligens kan give værdi for borgere og medarbejdere, og det er KL’s forståelse, at Ældreministeriet ønsker at tilvejebringe det nødvendige lovgrundlag, så kommuner (og andre myndigheder) kan anvende kunstig intelligens i indsatser om forebyggelse, monitorering, tidlig opsporing, faldulykker, bedre dokumentation med tale-til-tekst-løsninger, som inkluderer lydoptagelser, og tekst-til-tale-løsninger, tolkning, intern optimering og kapacitetsudnyttelse samt beslutningsstøtte for medarbejdere og lignende.

KL erfarer, at kommunerne i flere tilfælde støder på mangelfulde og uklare hjemmelsgrundlag for udvikling og anvendelse af kunstig intelligens i borgerrettede og administrative opgaver, hvor der indgår personoplysninger og særlige kategorier af personoplysninger. Det blev tydeligt i forbindelse med de fællesoffentlige signaturprojekter indenfor kunstig intelligens, hvor en række projekter måtte afsluttes som følge af uklare og manglende juridiske rammer.

Den juridiske uklarhed er tiltaget i forbindelse med Datatilsynets udtalelser om kunstig intelligens i den offentlige sektor, herunder i kommunerne. Dette hænger bl.a. sammen med Datatilsynets udtalelse af den 17. november 2023 om, at der var brug for et supplerende behandlingsgrundlag for at kunne anvende personoplysninger og særlige kategorier af personoplysninger som en del af AI-løsningen om identifikation af borgere med behov for rehabiliterende og vedligeholdende træning. På den baggrund er lignende forebyggende og tidligt opsporende indsatser sat på pause i kommunerne, ligesom det har skabt tvivl om behandlingsgrundlaget for AI-løsninger til bl.a. dokumentation og tolkning.

Det er derfor positivt, at lovforslagets intention er at etablere klar og entydig lovhjemmel til, at kommunerne kan bruge kunstig intelligens (udvikling og anvendelse).

Der er dog særligt tre overordnede forhold, som er væsentlige at adressere for, at lovforslaget fuldt kan imødekomme og opfylde dets ambition om, at AI-løsninger kan bruges til udvikling og anvendelse og bidrage til ” at effektivisere sagsbehandling, administration og dokumentation inden for ældreplejen, så medarbejdere kan få mere tid til det borgernære og bruge mindre tid på administrative opgaver”. De tre forhold er uddybet nedenfor.

1. Nødvendighedsbetragtningen

Lovforslaget adresserer en nødvendighedsbetragtning om, at Ældreministeren kan fastsætte regler om udvikling og anvendelse af AI: ”når dette er nødvendigt af hensyn til udførelsen af en opgave”.

KL bemærker, at denne nødvendighedsbetragtning kan skabe uklarhed om rammerne for udvikling og anvendelse af kunstig intelligens, da opgaverne på ældreområdet i dag udføres uden kunstig intelligens, og det er dermed uklart, hvilke parametre der skal vurderes på, ift. om AI-løsninger kan bruges som en nødvendig del af opgaveudførelsen.

KL foreslår, at formuleringen om nødvendighed ændres således: ”når dette er nødvendigt for at sikre, at en opgave i medfør af loven udføres på bedst mulige måde".

Videre foreslår KL, at der i tilknytning til nødvendighedsbetragtningen om udførelse af en opgave på bedst mulig måde, laves en justering som medfører, at forslaget til en ny bestemmelse i stedet formuleres som en egentlig hjemmelsbestemmelse, som en bemyndigelse for Ældreministeren. Vi foreslår specifikt:

§ 38 a. Myndigheder, der løser opgaver på ældreområdet, kan med henblik på at understøtte myndighedernes varetagelse af opgaver på ældreområdet og på baggrund af personoplysninger, som behandles i de kommunale systemer, herunder EOJ-systemer, på grundlag af ældreloven, serviceloven og sundhedsloven, udvikle og anvende kunstig intelligens eller lignende digitale løsninger, herunder til brug for profilering og beslutningsstøtte.

Stk. 2. Ældreministeren kan (evt. efter aftale med Socialministeren og Indenrigs- og Sundhedsministeren) fastsætte nærmere regler om udvikling og anvendelse af kunstig intelligens eller lignende digitale løsninger, af hensyn til udførelsen af en opgave i medfør af denne lov, herunder om behandling af personoplysninger, herunder personoplysninger omfattet af databeskyttelsesforordningens artikel 9, i forbindelse hermed og om specifikke foranstaltninger til beskyttelse af de registreredes rettigheder.

2. Symmetri i behandlingsgrundlaget og adgang til data på tværs af lovgivninger

Kommunernes opgaveudførsel går på tværs af lovgivninger. Det gælder, når kommunerne yder service for en borger, fx på et plejehjem, hvor borgeren også kan have igangværende forløb, der kan involvere sundhedsloven og/eller serviceloven.

For udvikling og anvendelse af kunstig intelligens på ældreområdet vil det derfor i størstedelen af tilfældene også være nødvendigt, at der er adgang til data reguleret af sundhedsloven og serviceloven. Det er derfor en forudsætning, at der i disse lovgivninger foreligger et klart behandlingsgrundlag for, at aktørerne på ældreområdet kan anvende sådanne data til udvikling og anvendelse af kunstig intelligens.

Det udgør derfor en væsentlig barriere for igangsættelse af AI-løsninger efter dette lovforslag, at der udestår klarhed om samspillet med mulige lovforslag i sundhedsloven og serviceloven. Det bemærkes, at der med lovforslaget tilstræbes en koordinering med sundhedsloven, mens serviceloven ikke bliver nævnt.

KL efterspørger i den forbindelse, at lovforslaget i videst muligt omfang koordineres med arbejdet i sundhedsloven og serviceloven og øvrige relevante lovgivninger, samt at det er muligt at anvende data reguleret under disse lovgivninger.

I tilknytning til den problematik bemærker KL mere tekstnært, at der under afsnit 3.2 beskrives: ”For så vidt angår elektroniske systemer omfattet af sundhedsloven henvises til Folketingstidende 2018-19, tillæg A, L 127 som fremsat, side 32”.

Det er væsentligt, at der gennem denne henvisning til Folketingstidende 2018-19, tillæg A, L 127, gives den nødvendige adgang til, at medarbejdere i sundheds- og ældreplejen kan anvende elektroniske helbredsoplysninger ved udvikling og anvendelse af kunstig intelligens. Videre er det – som nævnt – væsentligt, at der koordineres med øvrig tilstødende lovgivning med relevante datakilder.

KL antager, at kommunerne med dette lovforslag har adgang til data, der førhen var reguleret under serviceloven, men nu hører under ældreloven.

3. Fokus på borgere

Lovforslaget formulerer i stk. 2, at oplysninger om helbredsforhold og andre fortrolige oplysninger om en ’patient’, kan anvendes i forbindelse med udvikling og anvendelse af AI og lignende digitale løsninger.

KL foreslår, at der i stedet skrives ’patienter eller borgere/ældre borgere’, da kommunerne i en række tilfælde behandler oplysninger om og tilbyder kunstig intelligens og lignende digitale løsninger til borgere, der ikke er noteret som patienter. Brugen af formuleringen ’borger’ vil også stemme overens med den omtale, der er i blandt andet serviceloven og ældreloven.

Supplerende bemærkninger

Supplerende tekstnære bemærkninger til lovforslaget

Af ministeriets forslag til § 38 stk. 2 fremgår det, at Ældreministeren kan fastsætte regler om, at oplysninger om helbredsforhold og andre fortrolige oplysninger om en patient, der noteres i kommunernes elektroniske systemer. KL foreslår, at de foreslåede regler om videreanvendelse af allerede indsamlede oplysninger til brug for udvikling og anvendelse af kunstig intelligens også kommer til at omfatte andre elektroniske systemer udover kommunernes, fx regionernes EPJ-systemer, som også indeholder vigtige oplysninger til brug for behandling af borgere. Derudover foreslås det, at reglerne også omfatter almindelige personoplysninger udover fortrolige oplysninger, da disse er vigtige i plejesammenhæng.

Data fra private leverandører

AI-løsninger fra private leverandører i forlængelse af kommunens forsyningsansvar fx frit valg, som kan anvendes i ældreplejen, kan løbende indsamle data og oplysninger med relevans for medarbejdere i sundheds- og ældreplejen. Disse oplysninger bør være mulige at anvende ifm. udvikling og anvendelse af AI og lignende digitale løsninger. Dette skal gerne indfanges i formuleringerne om dataadgang.

Dokumentation som en kerneopgave

KL bemærker, at arbejdet med dokumentation er en kerneopgave i kommunerne, ligesom det borgerrettede og borgernære. På den baggrund foreslås, at formuleringen under afsnit 3.2: ”Samtidig oplever pleje- og omsorgspersonale på sundheds- og omsorgsområdet ofte dokumentationsopgaverne som en byrde, der tager tid fra kerneopgaverne” justeres til ”dokumentationsopgaverne kan tage tid fra øvrige kerneopgaver”.

Hjemmel til behandling af personoplysninger uden yderligere samtykke Henset til at kommunerne ifm. opgaveudførsel råder over personoplysninger fra borgerne, er det hensigtsmæssigt, at disse oplysninger kan anvendes ifm. udvikling og anvendelse af kunstig intelligens og lignende digitale løsninger uden yderligere påkrævet samtykke for borgerne. Selvfølgelig under forudsætning af, at oplysningerne bruges inden for den væsentlige opgaveudførsel på området. KL foreslår, at det præciseres i lovforslagets bemærkninger, at udnyttelsen af den foreslåede hjemmel til udvikling og anvendelse af kunstig intelligens ikke kræver de registreredes samtykke.

Velfærdsteknologiske løsninger med AI funktionaliteter

KL opfordrer til, at det tydeliggøres, at lovforslaget giver hjemmel til at anvende velfærdsteknologiske løsninger, hvor der også er AI-funktionaliteter i. Fx er der udviklet en sensor, som udover at være sensor, monitorerer borgers færden i 3 måneder og derefter sammenfatter dataene til et søjlediagram, således der udledes mønstre, øget aktivitet/inaktivitet hos borgeren. Disse løsninger rummer et betydeligt potentiale for tidlig opsporing, forebyggelse og mere målrettet støtte til borgerne.

Hvis borgeren ikke er i stand til at give et fuldt ud informeret samtykke til anvendelsen af denne teknologi, har kommunerne i dag ikke hjemmel til at anvende en sådan teknologi over for borgerne. I bekendtgørelsen om tryghedsskabende velfærdsteknologi (serviceloven), gældende fra den 1. januar 2025, er der således alene hjemmel til at anvende teknologien, hvis der er risiko for personskade hos den enkelte borger og den velfærdsteknologiske løsning er påkrævet for at afværge denne risiko. Yderligere skal den velfærdsteknologiske løsning være den mindst indgribende magtanvendelse for at afværge denne risiko. For de demente borgere er kravene en smule lempeligere, men kun så længe, borgere, dennes værge, eller fremtidsfuldmægtigen ikke modsætter sig anvendelsen af tryghedsskabende velfærdsteknologi.

Selvom bekendtgørelsen således gør det muligt at anvende flere velfærdsteknologiske løsninger, såsom teknologier til monitorering af bevægelse og kropslige reaktioner; teknologier til lydmonitorering og teknologier til video- og billedmonitorering, forblev kravene til, hvornår tryghedsskabende velfærdsteknologi kan anvendes, uændret.

KL finder på den baggrund, at de foreslåede rammer i lovforslaget fortsat er for snævre i forhold til den faktiske udvikling og anvendelse af digitale løsninger og kunstig intelligens, som kan indsamle og analysere data over tid med henblik på at identificere ændringer i borgeres aktivitetsniveau og adfærdsmønstre i ældreplejen. Der er behov for at skabe en tydelig og klar hjemmel, som gør det muligt for kommunerne at anvende teknologier med et klart omsorgs-, forebyggelses og arbejdskraftbesparende sigte – også til borgere der ikke kan give et fuldt ud informeret samtykke og i situationer, hvor formålet ikke alene er at afværge en konkret risiko for personskade.