Høringssvar: Forslag til lov om ændring af lov om planlægning, lov om naturbeskyttelse og byggeloven

Generelle bemærkninger til forslag om skærpede krav til klimatilpasning gennem planlægning

KL finder det overordnet meget positivt, at der gives bedre administrations- og vidensgrundlag til at sikre nybyggeri mod oversvømmelse og erosion. De klimatiske forhold og prognoser herom har været i hastig udvikling over de senere år og det er positivt, at staten giver en vurdering af, hvilke krav til grundejerne og bygherrer der er rimelige ift. klimasikring i nye lokalplaner.

KL påpeger dog samtidigt, at de foreslåede lovændringer primært er anvendelige, hvor der bygges nyt på bar mark. Ved byudvikling og omdannelse i allerede bebyggede områder er klimasikringen i planlægningen ofte meget vanskelig at sikre og anvise finansiering til. Den statslige kortlægning og de nye krav til kommuneplanlægningen vil således kvalificere kortlægningen af oversvømmelsesrisici, men kommunerne vil i en række situationer have vanskeligt ved at imødegå det i planlægningen for eksisterende by. KL vurderer, at det er af stor samfundsmæssig betydning, at der også skabes bedre rammer for dette arbejde og indgår meget gerne i dialog med relevante statslige myndigheder herom.

Det bemærkes samtidigt, at der med det statslige datamateriale og reviderede klimascenarier forventes at ske en udpegning af større fareområder end hidtil. KL finder det positivt, at man dermed søger at undgå byggerier, der kan være i fare for oversvømmelse eller erosion. Det er samtidigt KL’s forventning, at den skærpede opmærksomhed og de reviderede data, vil forudsætte en revision af kommunernes planlægning, der kan være betydelig i dele af landet. Lovændringen vil således også have betydning for en række grundejere. På baggrund af lovændringens forventede omfang og implikationer, vil KL opfordre til en grundig vejledning inden loven træder i kraft. Endvidere har KL en række konkrete forslag til justeringer og tilføjelser til lovforslaget, jf. nedenstående specifikke bemærkninger. 

Da de statslige kort over oversvømmelses- og erosionsfare og statsligt definerede sikringsniveauer først bekendtgøres efter lovforslagets høring, er det ikke muligt at vurdere de konkrete konsekvenser for kommunernes planlægning og afledte ressourceforbrug. På baggrund af de foreslåede lovændringer, er det dog KL’s umiddelbare vurdering at forslaget vil indebære merudgifter for kommunerne i et nævneværdigt større omfang, end det vurderes i lovforslaget.

KL anser som nævnt initiativet som positivt og meget relevant for den fremtidige planlægning. Samtidigt vurderer KL, at det er en kompleks opgave, der vil fordre en fortsat opmærksomhed omkring lovens implementering og tilpasning. KL opfordrer derfor til, at der foretages en lovpligtig evaluering af initiativet, når der er opnået erfaringer med det foreslåede.

Generelle bemærkninger til øvrige lovændringer

Forslaget omfatter en række mindre justeringer af planloven med henblik på at give meget specifikke muligheder til kommunerne og ofte under forudsætning af, at særlige forhold og omstændigheder skal være opfyldt.

KL bakker helt op om, at det kommunale råderum udvides – men nye muligheder bør gives mere generelt, og planloven bør fungere som en rammelov og undgå en meget præcis styring af kommunerne. Konsekvensen af de meget detaljerede bestemmelser med en række undtagelser og forudsætninger bidrager efter KL’s vurdering til lovens kompleksitet og dermed en vanskeligere forståelse for kommuner, borgere og erhvervsliv samt en tungere administration hos kommunerne.

Med forbehold for ovenstående er KL positive over for hovedparten af forslagets initiativer. Her kan særligt nævnes nye og lempeligere muligheder for vejboder og gårdbutikker, flere muligheder for at planlægge for symmetrisk afrundet byudvikling i kystnærhedszonen, flere muligheder for vinterbadefaciliteter og de bedre muligheder for udviklingen af landsbyer og kystturisme.

Specifikke bemærkninger til skærpede krav til klimatilpasning i planlægningen

KL finder overordnet, at der er positivt at ambitionsniveauet for klimasikringen hæves i planlægningen. Herunder er det positivt, at der tidligt kan stilles krav om garantistillelse, at der kan stilles krav til grundejerforeningerne, at der er foretaget statslige vurderinger af risiko- og sikringsniveauer mv. Det er samtidigt KL’s overordnede vurdering, at klimasikring og tilpasning er en kompleks opgave og at loven med fordel kan præciseres på flere punkter. Som nævnt i de generelle bemærkninger, vurderer KL umiddelbart at lovforslaget kan have nævneværdige planmæssige og økonomiske implikationer, men at en konkret vurdering må afvente bekendtgørelse af statslige kort mv.

På baggrund af det kortmateriale, der har ligget til grund for arbejdsgruppens anbefalinger, vurderes umiddelbart at nogle kommuner vil have en betydelig andel af deres bynære arealer udpeget som fareområder. Der kan således være behov for væsentlig gentænkning af planstrategi og udlæg i kommuneplanen i visse dele af landet. Der vil med den statslige kortlægning og den efterfølgende kommuneplanlægning foretages en udpegning af et større antal fareområder på et mere kvalificeret grundlag og det vil tydeliggøres i kommuneplanen. Dermed vil opmærksomheden skærpes og det må i nogle sammenhænge forventes også at bidrage til styrket planlægning i nogle områder, men KL forventer samtidigt at det vil understrege behovet for en videre dialog med staten om, hvordan der generelt kan etableres afværgeforanstaltninger for de eksisterende by- og sommerhusområder.

De opgaver der pålægges kommunerne ift. detaljering og kvalitetssikring af statslige screeninger og specificering/projektering af afværgeforanstaltninger har umiddelbart en væsentlig teknisk karakter. I det omfang der med opgaveløsningen følger et ansvar for evt. senere oversvømmelser og lignende, bør dette fremgå af lovforslaget.

KL anbefaler overordnet, at der sker en præcisering af lovens bemærkninger, så det er mere tydeligt, hvad der gælder for hhv. barmark og eksisterende by ved udpegning af fareområder og hvad der gælder ifm. fastsættelse af sikringsniveauer. Herunder en tydeliggørelse af om de statslige fastsatte minimumskriterier kun er for vandløb og hav? Eller, som det også fremgår, for de kilder som kommunerne har udpeget et fareområde på baggrund af? Skal der fastsættes sikringsniveauer for alle fem farer, som kortene vil illustrere? Dette kan med fordel skrives tydeligere frem.

Lokal tilpasning og nuancering af statslige kortdata

Som nævnt i teksten til lovforslaget, er de kommende statslige klimadata et screeningsresultat, og derfor er det usikkert i hvilket omfang resultatet er behæftet med usikkerheder. Denne usikkerhed skal også ses i sammenhæng med, at det er uklart om et statsligt screeningsresultat vil indebære at meget store områder vil fremstå som fareområder. Dette vil skabe utryghed for grundejere og byråd i forhold til spørgsmålet om hvor konsolideret screeningsresultatet er. Dermed kan det skabe en stor efterspørgsel efter detaljerede lokale analyser. I det omfang kommunerne har adgang til egne data, der kan nuancere statens screeninger, må det i mange tilfælde være en nødvendig opgave at supplere med egne data og lokalkendskab for at sikre en fuld sagsoplysning. Det fordrer umiddelbart et relativt stort kommunalt ressourcetræk at forholde sig til datagrundlaget i statens screeningsresultat, og kommunerne vil forventeligt have behov for et betydeligt ressourceløft for at sikre at de lokale forhold er retvisende belyst. Dette vanskeliggøres yderligere af lovens formulering omkring mulighed for til enhver tid at revidere kriterierne for udpegningen. Her vil kommunerne så risikere at ofte skulle forholde sig til hhv. nationale og lokale data, men også hvordan de nationale screeninger ændrer sig fra gang til gang. Dette har vist sig i regi af Oversvømmelsesdirektivet, der ændrer metode ved hver planperiode, at være et omfattende ressourcetræk på kommunerne. KL vil derfor anbefale, at kriterierne for de nationale screeninger ikke ændres ofte.

Vanskelige rammer for klimasikring af eksisterende by

Det er for KL væsentligt at understrege, at lovforslaget lægger op til en væsentlig skærpelse for nye barmarksprojekter, men ikke giver tilsvarende værktøjer til at løse problemerne med klimatilpasning inden for de allerede bebyggede områder, hvor der allerede er placeret store værdier.

KL bemærker, at der med lovforslaget lægges op til, at det vil være op til den enkelte kommune at vurdere, hvorvidt der skal stilles krav om afværgeforanstaltninger i nye lokalplaner for allerede bebyggede områder. En væsentlig del af landets byggeaktivitet sker ved omdannelse og fortætning i allerede bebyggede områder. Det er vanskeligt for kommunerne at sikre klimasikring gennem ny planlægning for allerede bebyggede områder i dag.

KL vurderer, at forslaget vil give kommunerne et bedre grundlag for at kræve passende klimasikring for enkeltejendomme i nogle lokalplanområder og tilsvarende kan der effektivt stilles krav ifm. samtidig omdannelse af større fraflyttede erhvervsområder mv. Det kan dog være vanskeligt at sikre en tilsvarende klimasikring i områder, hvor der er fuldt bebygget og det alene er en delmængde af områdets grundejere, der kan have interesse i en ny lokalplan med krav om klimasikring. Tilsvarende vil det være vanskeligt at bringe reglerne i anvendelse i områder der gradvist udvikles over tid. KL vurderer, at loven ikke tilstrækkeligt håndterer de differentierede klimatilpasningskrav mellem ny bebyggelse og eksisterende bebyggelse. KL anbefaler derfor, at der i højere grad tages stilling til denne udfordring, og at det faktum at borgere i ny bebyggelse er bedre stillet end borgere i eksisterende bebyggelse.

Specificering af afværgeforanstaltninger

Der lægges med lovforslaget op til at kommunerne i lokalplanlægningen skal specificere type, placering og dimensionering af de afværgeforanstaltninger, som skal beskytte de nye bygninger, anlæg mv. i lokalplanområdet.

KL vurderer umiddelbart, at denne opgave kan kræve nævneværdig ekstern bistand, ud over det ressourcetræk det medfører i kommunen. Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at det kan pålægges bygherren at yde bistand til lokalplanens udarbejdelse, herunder vandhåndteringsplan. Det er væsentligt for afklaring af lovforslagets økonomiske konsekvenser og kommunernes kommende bygherredialog, at det tydeliggøres, hvorvidt bistand til specificering af afværgeforanstaltninger ligeledes forudsættes finansieret af bygherren. KL opfordrer til, at det i lovbemærkningerne eller efterfølgende vejledning præciseres, hvilken detaljegrad der forudsættes i den kommunale specificering.

Der er i den forbindelse behov for en grundig statslig vejledning, som grundlag for kommunernes vurdering af sikringsniveaet, herunder en vurdering af om og i så fald, hvilke afværgeforanstaltninger der er nødvendigt i forhold til den konkrete anvendelse, der planlægges for.

KL noterer, at etablering af afværgeforanstaltninger i udgangspunktet påhviler grundejeren i nye lokalplanområder efter nytteprincippet. Det er en hensigtsmæssig præcisering. Kommunerne har i enkelte tilfælde finansieret udvalgte klimatilpasningsprojekter ud fra et overordnet hensyn til almenvældet og hvor kommunen selv er lodsejer. Kommunerne kan således juridisk principielt påtage sig at finansiere den fornødne klimatiskring af bebyggede områder, men har ikke anlægsøkonomi til dette. Ligebehandlingsprincippet vil endvidere indebære, at alle grundejere med et tilsvarende behov ville have ret til en tilsvarende kommunalt finansieret klimasikring. Kommunal finansiering af klimasikring generelt er således ikke en løsning. Jf. KL’s tidligere høringssvar til øvrige klimatilpasningstiltag, er der behov for at staten hjælper kommunerne til at finde finansiering til disse indsatser. Det er også vigtigt at have for øje, at spildevandsselskaberne spiller en væsentlig finansiel rolle ifb. klimatilpasningsanlæg for skybrud og terrænnært grundvand. Her finansierer kommunerne oftest udelukkende en mulig merværdi i form af rekreative elementer (bænke, belysning etc.).

Særskilte analyse for forurenende eller særligt værdifulde anlæg

Det fremgår af lovforslaget, at der ved ”potentielt forurenende virksomheder .. samt anlægs- og byggeprojekter, som har stor værdi og stor samfundsmæssig betydning” bør gennemføres særskilt analyse af risikotolerance uanset placering, men at dette ikke foreslås reguleret. KL vurderer, at der med fordel kan ske en præcisering heraf i bestemmelserne. Risikovirksomheder omfattet af Seveso-direktivet skal allerede i dag selv forholde sig til klimarisici i deres sikkerhedsdokumentation samt opføre klimatilpasningstiltag. Det er derfor uklart, hvad snitfladerne til dette er i regi af lovforslaget.

Dispensation

Det fremgår af lovforslaget, at kommunerne afskæres muligheder for at dispensere fra lokalplanbestemmelser om betingelser for påbegyndelse og ibrugtagning. Hensigten med dette er åbenlys, men tager ikke højde for, at der kan forekomme situationer, hvor en dispensation er fornuftig eller endog nødvendig. Det bør derfor overvejes at fastholde en dispensationsadgang under særlige vilkår.

Behov for sammenhængende planlægning

Med udgangspunkt i lovforslaget skal der specificeres afværgeforanstaltninger for det enkelte lokalplansområde isoleret set. Det vil være et relevant hensyn i kommunernes planlægning, at der ikke etableres afværgeforanstaltninger for nye byområder, der medfører afledte oversvømmelsesfare for tilstødende områder. Det kan i den sammenhæng være relevant at se på de hydrologiske forhold i det omkringliggende område. KL mener på den baggrund, at det bør overvejes at kommunerne får til opgave med kompensation at udarbejde en samlet vanddispositionsplan for en større geografi som lokalplanarbejdet kan tage udgangspunkt i. En sådan plan vil endvidere i nogle tilfælde kunne have potentialet til anvise
etablering af afværgeforanstaltninger med en bedre samfundsøkonomi.

Specifikke bemærkninger i øvrigt

Udlæg af nye sommerhusområder

Med forslaget gives der mulighed for udlæg af 2.500 nye sommerhusgrunde i kystnærhedszonen. Dette finder KL positivt. Men samtidig med forslaget stilles der krav om, at der i forbindelse med udlæg af nye sommerhusområder skal etableres grønne arealer i et omfang, der svarer til sommerhusområders areal. Ydermere skal de grønne områder have potentiale til at udvikle sig til egentlige naturområder. Kravene giver anledning til en række spørgsmål:

• Vil der være krav til, hvor langt fra det konkrete sommerhusområde det påkrævede naturområde skal etableres?
• Det er uklart, hvordan kommunerne kan sikre realiseringen af naturområdet, der skal etableres. Der ønskes på den baggrund en nærmere beskrivelse af, hvilke lovmæssige muligheder kommunerne har for at sikre realiseringen.

Nye muligheder på de 27 små øer i forhold til strandbeskyttelse

Med forslaget gives der udvidede muligheder for, at Kystdirektoratet kan meddele dispensationer fra strandbeskyttelseslinjen for de 27 småøer i forbindelse med landzonetilladelser. Dette finder KL positivt.

Muligheden er dog under forudsætning af en godkendt ø-udviklingsplan. KL bemærker, at der generelt er fokus på at afbureaukratisere, og derfor virker det uhensigtsmæssigt at fastsætte en bestemmelse, der stiller meget store processuelle krav for at kunne realisere muligheder på små øer, som samtidig er forbundet med en risiko for, at planen ikke godkendes. KL ønsker i den forbindelse en grundigere vejledning i forhold til ø-udviklingsplaner.

Ophævelse af strandbeskyttelseslinje mellem by og havn

KL finder det positivt, at der med forslaget åbnes for en ny runde, hvor kommunerne får mulighed for at søge om ophævelse af strandbeskyttelseslinjen. KL opfordrer dog til at udvide mulighederne for ophævelse til at omfatte andre områder, hvor strandbeskyttelseslinjen løber uhensigtsmæssigt.

Bedre muligheder for glamping i det åbne land

Med forslaget udvides de gældende muligheder for at etablere glampingenheder. Således udvides det mulige antal enheder fra 8 til 10 og forlængelse af 5-årsfristen til 8 år. KL finder forslaget positivt, men bemærker samtidig, at denne mulighed udelukkende gælder for glamping i tilknytning til større turistattraktioner og virksomheder. Her bør der ikke være forskel på, hvilke muligheder forskellige aktører får for at etablere glamping, da der ikke ses at være en planfaglig begrundelse for, at muligheden kun omhandler virksomheder, der ikke allerede har overnatningsfaciliteter.

Nye muligheder for boliger i det åbne land

Forslaget giver nye muligheder for, at kommunerne kan give tilladelse til at opføre nye boliger i det åbne land som erstatning for boliger, der nedrives. KL finder, at forslaget vil give kommunerne flere muligheder for at arbejde med attraktive bosætningsmuligheder i det åbne land og samtidig kan være et redskab til at frigøre større områder for bebyggelse og dermed sikre bedre rammer for andre prioriteringer i det åbne land. KL har dog enkelte opmærksomheder, som med fordel kan præciseres i forslaget:

• Med forslaget angives det, at der er mulighed for at samle boliger i klynger. Her savnes en nærmere definition af klynger, som ikke er i konflikt med reglerne for byvækst.
• Med forslaget fremgår det, at placering af nye boliger skal være mindre spredt end boliger, der nedrives. Her ønskes en præcisering af, hvad der med forslaget menes med mindre spredt.
• I forbindelse med boliger, der nedrives, kan der være tilknyttet bebyggelse. Vil kravet om nedrivning af boliger også omfatte den tilknyttede bebyggelse, og vil kommunen kunne fastsætte krav herom?

Bedre muligheder for udnyttelse af overflødiggjorte bygninger

KL er generelt opmærksom på udvidelse af de umiddelbare rettigheder i planloven. Udvidelsen af rettighederne kan for kommuner betyde, at udviklingen i det åbne land bliver sværere at styre og sikre en sammenhæng med kommunernes egne strategier og planlægning. Bekymringen herunder er blandt andet at omdannelse til bolig mv. kan udfordre etablering af VE, udvidelser af landbrug mv.

Med forslaget udvides blandt andet mulighederne for ombygninger (udskiftning af tag og vinduer, isætning af nye døre og vinduer, etablering af kviste, altaner, karnapper og vindfang samt udskiftning af skadelige materialer med ikke-skadelige materialer). Samtidig udvides de umiddelbare rettigheder til også at gælde i kystnærhedszonen.

KL kan konstatere, at der i lovforslagets bemærkninger ændres i formuleringen omkring, hvilke bygninger som betragtes som overflødiggjorte og dermed kan omfattes af planlovens § 37, stk. 2. Således nævnes blandt andet garagebygninger. KL bemærker, at denne beskrivelse er en væsentlig udvidelse af bestemmelsen, idet garager ikke hidtil har været omfattet. Den nuværende praksis er således beskrevet af Planklagenævnet med følgende: ”Bestemmelsen finder således ikke anvendelse på f.eks. drivhuse, staklader eller presenningshaller, udhuse, garager og carporte og skure, uanset den tidligere anvendelse af disse.”

Da denne udvidelse ikke fremgår af høringsbrevet eller er tydeligt skrevet frem i lovforslagets bemærkninger som en ændring, er KL usikker på, om denne ændring er tilsigtet. Det er KL’s umiddelbare vurdering, at disse konstruktioner normalt ikke repræsenterer en bygningsmæssig værdi, der kan begrunde, at disse bygninger omfattes af bestemmelsen.

Ophævelse af krav om strategisk planlægning for bymidter

KL finder det positivt, at kravet om udarbejdelse af bymidtestrategier ophæves. KL har tidligere bemærket, at KL vurderede, at kravet var et ressourcekrævende procestrin, som ikke ville bidrage med noget nyt til kommunernes allerede eksisterende indsatser med at sikre mere liv i bymidterne. En væsentlig opmærksomhed fra KL var i den sammenhæng manglende nye virkemidler til at sikre, at strategier kunne omsættes til faktiske initiativer.

Planlægning for solenergianlæg på bygninger

Generelt ønsker kommunerne flere redskaber til at arbejde med og sikre den grønne omstilling. Derfor finder KL også initiativet om, at der med lokalplanlægningen bliver muligt at stille krav om, at bygninger bliver
forbedret til at muliggøre montering af solceller på tagene, positivt. KL bemærker dog i denne sammenhæng, at det ikke nødvendigvis sikrer etableringen af flere solceller, medmindre kommunerne også har tydelige rammer for at kunne stille krav om etablering af solceller på tagene. I den sammenhæng bør der også ske en lempelse af reglerne for energideling. KL ønsker samtidig, at kommunerne gives flere muligheder for at stille krav til at kunne reducere bygningers klimaaftryk.

Afværgeforanstaltninger til sikring af fortsat radarovervågning eller radio- og telekommunikation ved etablering af bygninger eller anlæg

KL er enig i behovet for at sikre en fortsat overvågning af det danske farvand og luftrum. KL oplever en usikkerhed omkring elementer af forslaget, blandt andet gennemsigtighed i, hvornår kommunerne kan forvente, at Forsvaret vil kræve etablering af afværgeforanstaltninger, samt spørgsmål om, hvem der i givet fald skal finansiere dem.

KL er i øvrigt enig i lovforslagets bemærkninger om, at eventuelle krav skal overholde forvaltningslovens almindelige principper om proportionalitet. KL konstaterer dog, at det vil være vanskeligt for kommunerne at vurdere, i hvor høj grad dette princip er overholdt. I den sammenhæng er der også behov for den nødvendige grad af gennemsigtighed.

Afskaffelse af mulighed for ferie- og fritidsanlæg i støjkonsekvensområder omkring Forsvarets skyde- og øvelsesterræner

Med forslaget afskaffes ministerens mulighed for at dispensere til at planlægge for ferie- og fritidsanlæg med særligt oplevelsesøkonomisk potentiale i støjkonsekvensområder omkring forsvarets skyde- og øvelsesterræn. KL deler opmærksomheden om at sikre forsvarets fortsatte muligheder for at benytte deres skyde- og øvelsesterræner.

Der er dog tale om afskaffelse af en dispensationsmulighed, som er målrettet helt særlige tilfælde, og som lokalt kan have meget stor samfundsøkonomisk betydning. Derfor er det også vigtigt, at Forsvarets arealinteresser og konsekvenszoner omkring disse er korrekt og fyldestgørende udstillet på Plandata.

Bedre muligheder for etablering af midlertidige studieboliger – boliger til socialt udsatte bør sidestilles

Med forslaget udvides den eksisterende dispensationsmulighed for midlertidige studieboliger fra 10 til 15 år. KL finder forslaget positivt og vurderer, at det har potentiale til at udvide antallet af studieboliger. Samtidig foreslår KL, at ordningen udvides til også at omfatte midlertidige boliger, som er målrettet socialt udsatte borgere.

KL imødeser den videre drøftelse af lovforslagets økonomiske konsekvenser.

Høringssvaret er sendt med forbehold for politisk behandling.