Høringssvar: Vejledning om indgåelse af horisontale samarbejdsaftaler og om anmodninger i det nære sundhedsvæsen

KL finder det positivt, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet har taget initiativ til en vejledning, der skal skabe overblik i en kompleks proces for kommuner og regioner. Overordnet fungerer vejledningen som et brugbart redskab, og den rummer relevante beskrivelser af særligt de udbudsretlige rammer ligesom den præciserer, at kommuner og regioner ikke må lide tab eller få profit ved samarbejde/regional anmodning, jf. kommunalfuldmagtsreglerne.

Vejledningen bygger på de tre bekendtgørelser, der udmønter reglerne i overgangsloven og sundhedsloven om indgåelse af kontrakter, regionale anmodninger om kommunal driftsvaretagelse samt fordeling af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og medarbejdere ved indgåelse og ophør, udløb eller opsigelse af horisontale samarbejdsaftaler. KL tager i den forbindelse til efterretning, at flere væsentlige forslag fra KL´s høringssvar ikke er medtaget i bekendtgørelserne (og vejledningen), herunder bl.a. forslag om et opsigelsesvarsel på minimum 12 måneder samt præcisering af opgørelse af udgifterne ved kommunal varetagelse af opgaver efter regional anmodning (beskrevet mere neden for).

KL skal videre udtrykke bekymring for, at den meget komprimerede planlagte proces i foråret 2026 for indgåelse af horisontale samarbejdsaftaler og eventuelle regionale anmodninger efterlader meget begrænset rum for de forberedende sundhedsråd til at gennemføre en egentlig behandling af muligheder for samarbejder. Med konstituerende møder i de forberedende sundhedsråd i januar og behov for parallelle regionale og kommunale beslutningsprocesser vurderer KL således, at der er en betydelig risiko for, at de nye sundhedsråds- og kommunalpolitikere ikke får tilstrækkeligt grundlag for og tid til at træffe beslutningerne på et oplyst grundlag.

KL har en række konkrete bemærkninger til Indenrigs- og Sundhedsministeriets vejledning som fremgår nedenfor.

Processuelle forhold, herunder tidsfrister

Minimumsfrister for indgåelse, gyldighed og opsigelse af kontrakter

KL bemærker, at kontrakter indgået efter den 1. april 2026 med hjemmel i sundhedslovens § 118d tidligst kan træde i kraft mindst ni måneder efter kontraktens indgåelse, dog tidligst d. 1. juli 2027. KL efterspørger i den forbindelse en tydelig begrundelse for, hvorfor aftaler tidligst kan træde i kraft d. 1. juli 2027, hvis de f.eks. er indgået den 1. august 2026, når den generelle ikrafttrædelsesperiode i øvrigt er ni måneder.

Tillæg til kontrakter

KL bemærker, at der frem til den 31. december 2026 kan indgås kontrakter om tillæg til eksisterende aftaler, når tillægget er en følge af nye nationale regler eller retningslinjer. Denne fleksibilitet vurderes som positiv, idet den understøtter, at de horisontale samarbejdsaftaler kan justeres i takt med, at der fastlægges nationale retningslinjer og kvalitetsstandarder. Det er afgørende, at kommuner og regioner har mulighed for løbende at tilpasse samarbejdsaftaler, opgavetilrettelæggelse og afledte udgifter for den part, der leverer indsatsen.

KL bemærker videre, at tillæg til kontrakter også kan udarbejdes af hensyn til ændringer i den regionale planlægning. KL finder det som udgangspunkt også hensigtsmæssigt, at løbende justeringer kan ske som følge af ændringer i den regionale planlægning. Tillæg bør udarbejdes i fællesskab mellem kommuner og regioner, så aftalerne både dækker nye kvalitetskrav og ændringer i regional finansiering og afledte udgifter for den part, der leverer indsatsen. Samtidig er det væsentligt, at tillæggene udarbejdes rettidigt, så de afspejler både de faktiske omkostninger og det serviceniveau, der skal leveres for at sikre planlægningen af opgavevaretagelsen hos kommunerne.

KL finder det uklart, om der er fastsat rammer for tillægsaftaler, der udarbejdes efter den 1. januar 2027, eksempelvis i forbindelse med nye standarder for kronikerpakker eller andre opgaver i det nære sundhedsvæsen. Det kan med fordel præciseres i vejledningen.

Bestemmelser om aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte

KL tager indledningsvis til efterretning, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet anbefaler, at aftaler om horisontale samarbejder, der indgås med henblik på at anvende overgangslovens § 5, stk. 2, også
bør henvise til sundhedslovens § 118 d, stk. 1.

KL konstaterer, at kravet om, at horisontale samarbejdsaftaler skal være færdigudarbejdet senest den 1. april 2026, og eventuelle regionale anmodninger senest den 15. april, for at kunne træde i kraft den 1. januar 2027 og indeholde bestemmelser om overførsel og deling af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte, – og at udkast samtidig skal foreligge forud herfor af hensyn til politisk behandling i sundhedsråd, regionsråd og kommunalbestyrelser – indebærer et betydeligt fremryk af tidsplanen for arbejdet med bodeling i kommunerne. Dette lægger yderligere pres på en i forvejen meget stram proces og tidsplan. På den baggrund finder KL det særligt væsentligt, at vejledningen giver klar og entydig anvisning på, hvordan reglerne om overførsel og deling af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte skal forstås og anvendes i praksis.

KL efterspørger endvidere klarhed over, om og i hvilket omfang der skal ske overførsel af aktiver, passiver m.v. ved horisontale samarbejder om opgaver, der ikke er omfattet af opgaveflyt.

KL konstaterer, at udgangspunktet i overgangsloven for samarbejder efter § 5, stk. 1 og stk. 2, jf. § 141, stk. 5, er, at der som udgangspunkt ikke sker overførsel af aktiver m.v. knyttet til driftsopgaven, idet der alene sker overførsel af aktiver, passiver, rettigheder og pligter, som udelukkende eller helt overvejende er knyttet til kommunens varetagelse af myndighedsansvaret. KL finder ikke, at dette fremgår tydeligt af vejledningen, hvor overførsel synes at være udgangspunktet, som parterne herefter kan aftale at fravige. KL forslår derfor, at vejledningen præciseres, så der skabes en tydeligere sammenhæng til lovgrundlaget.

KL bemærker desuden, at kapitel 2 i bekendtgørelsen alene vedrører kontrakter efter sundhedslovens § 118 d, stk. 1. Såfremt der findes tilsvarende hjemmel til aftalefrihed vedr. kontrakter efter overgangslovens
§ 5, stk. 2, andetsteds i lovgrundlaget, bør det nævnes i vejledningen. Såfremt der ikke findes tilsvarende hjemmel andetsteds, bør det præciseres i vejledningen, at henvisning til sundhedslovens § 118 d, stk. 1 er afgørende for at sikre sig den aftalefrihed, der ligger i bekendtgørelsens kapitel 2.

Håndtering af ændringer og uenighed

KL foreslår, at vejledningen mere eksplicit og systematisk beskriver reglerne for deling og overførsel af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte ved aftalens indgåelse og ved aftalens ophør. Det bør præciseres hvilke konsekvenser det har for bodelingen, hvis der i aftaleperioden ansættes nye medarbejdere, herunder om og i givet fald hvordan sådanne ansættelser indgår i en senere bodeling. Det kunne f.eks. belyses med konkrete eksempler på, hvordan ændringer kan håndteres i praksis. KL vurderer dertil, at vejledningen ville vinde betydeligt i anvendelighed, hvis denne problemstilling blev mere eksplicit belyst fx med konkrete eksempler på, hvordan ændringer kan håndteres i praksis. Dette vil understøtte, at kommuner og regioner kan indgå aftaler på et oplyst og trygt grundlag.

Det fremgår, at hvis der ved opsigelse eller udløb af en kontrakt ikke er enighed mellem parterne om, hvilke aktiver, passiver, rettigheder og ansatte der overføres – herunder fordi forhold har ændret sig siden aftalens indgåelse – skal regionsrådet med udgangspunkt i den indgåede kontrakt udarbejde et udkast til en aftale mellem parterne om overførsel af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte, jf. § 13, stk. 1, i bekendtgørelsen om overførsel og deling af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte ved indgåelse, opsigelse og udløb af kontrakter om samarbejde om kommunale og regionale sundhedsydelser i det nære sundhedsvæsen mv. Herefter følger fremgangsmåden for overførsel og deling af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte som anvist i kapitel 4 og 5 i bekendtgørelsen.

KL bemærker, at det er kommunen – og ikke regionen – der har kendskab til og ansvar for egne aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte. Kun i tilfælde af aktiver mv., der tidligere er overført fra kommunen til regionen og nu skal tilbageføres, kan regionsrådet have et relevant ansvar. KL mener derfor, at praksis i de tilfælde bør følge principperne for bodelingsaftalerne jf. § 149 i overgangsloven, hvor det er kommunen, der efter reglerne har ansvaret for at udarbejde aftaleudkastet, også i tilfælde af uenighed.

Bemærkninger til faglige eksempler

KL finder det positivt, at vejledningen indeholder faglige eksempler, som kan bidrage til at konkretisere rammerne for opgavevaretagelsen. KL konstaterer dog, at der i enkelte tilfælde er uoverensstemmelser mellem eksemplerne og den gældende ansvarsfordeling.

I eksempel 2 om døgnbemanding fremgår det, at kommunerne bevarer ansvaret for kommunale pleje-, omsorgs- og rehabiliteringsydelser før, under og efter ophold på regionale sundheds- og omsorgspladser. Dette er ikke korrekt. Regionen har som ansvarlig myndighed for de regionale sundheds- og omsorgspladser ansvaret for disse opgaver under opholdet.

Bemærkninger til skabelon for kontrakt om samarbejde om levering af sundhedsydelser i det nære sundhedsvæsen

KL bemærker, at den overordnede ramme for kontraktskabelonen fremstår upræcis. I skabelonens vejledningstekst henvises der til en vejledning, uden at det præciseres, hvilken vejledning der konkret er tale om.

For at øge læsbarheden og gøre det lettere for aftaleparterne at udfylde kontrakten anbefaler KL, at det tydeliggøres, hvornår tekst i kantede parenteser er vejledende, og hvornår der er tale om pladsholdere, som skal udfyldes af parterne. Ligeledes bør det fremgå klart, hvornår der er mulighed for at vælge mellem forskellige tekstforslag eller løsningsmodeller.

Anmodninger efter overgangslovens § 5, stk. 3

KL savner en klar afgrænsning af, hvornår bestemmelsen om regionale anmodninger er relevant at anvende. Regionen er ansvarlig myndighed for de opgaver, der kan omfattes af ordningen, og adgangen til at anmode en kommune om at overtage driften er indført med det snævre formål at sikre forsyningssikkerheden, når dette er nødvendigt.

Ordningen er ikke tiltænkt som et generelt grundlag for, at regionen uden saglig begrundelse kan anvende kommunen som leverandør.

KL tager til efterretning, at ministeriet har fremsat et ændringsforslag til L42 (lovforslag om opgaveflyt) om regionale anmodninger.

Ændringsforslaget ændrer et centralt princip i Kammeradvokatens vejledning. Her fremgår det tydeligt, at en indgået horisontal samarbejdsaftale giver kommunen sikkerhed for, at regionen ikke efterfølgende kan pålægge kommunen yderligere drift.

Denne sikkerhed er afgørende for, at kommunerne kan indgå aftaler på et oplyst grundlag og planlægge deres opgavevaretagelse.

KL noterer sig, at regionerne med ændringsforslaget alene vil være afskåret fra at pålægge kommunerne den resterende del af samme opgave, hvis kommunen allerede har indgået kontrakt om en del af den. Regionen vil derimod fortsat kunne pålægge kommunen andre overførte opgaver, uanset at kommunen allerede har indgået en horisontal aftale.

Anvisning af kompetencer og ressourcer

KL finder det positivt og væsentligt, at vejledningen tydeligt fastslår, at såfremt en regional anmodning indebærer, at en kommune skal varetage opgaver, som forudsætter særlige kompetencer eller ressourcer, har regionen pligt til at anvise, hvordan kommunen får adgang til disse kompetencer og ressourcer. Det er afgørende, at regionen i anmodningen konkret angiver, hvilke særlige kompetencer eller ressourcer opgavevaretagelsen forudsætter, og samtidig præciserer, hvordan kommunen reelt sikres adgang hertil.

Denne præcisering er central for at sikre, at kommunerne ikke pålægges nye opgaver uden at regionen anviser, hvordan kommunerne får adgang til de kompetencer og ressourcer, der kræver for at løfte opgaven

KL tager endvidere til efterretning, at regionen kan foreslå, at en kommune løser en opgave på en bestemt måde eller udsende overordnede retningslinjer. Det er imidlertid kommunen, der har ansvaret for den konkrete tilrettelæggelse af opgaveløsningen, så længe det sker inden for rammerne af gældende lovgivning og nationale standarder og ikke medfører uforholdsmæssige meromkostninger for kommunen.
Regionen kan således ikke give bindende instruktioner til kommunen om den konkrete udførelse af opgaven.

Vedrørende betaling for udførelsen af opgaverne

Vejledningen beskriver hvordan en kommune der har modtaget en anmodning efter overgangslovens § 5, stk. 3, skal fortage en opgørelse af udgifterne forbundet med opgavevaretagelsen – til betaling for udførelsen af opgaverne.

Det fremgår af udkastet til vejledningen, at i forbindelse med en anmodning fra regionen (efter overgangslovens § 5, stk. 3) skal omkostninger til forsikringer, udviklingsomkostninger, beregnede tjenestemandspensioner, beregnede omkostninger til lovpligtige forsikringer, beregnede skadesomkostninger (selvforsikring), forrentning af driftskapital, forrentning og afskrivning af anlægskapital samt beregnede omkostninger for faciliteter i øvrigt, der er stillet til rådighed ved opgavevaretagelsen, ikke medtages ved opgørelsen udgifterne forbundet med opgavevaretagelsen.

KL er, jf. høringssvaret til bekendtgørelserne helt uforstående overfor ovenstående og mener, at alle kommunens omkostninger bør indgå som en del af opgørelsen af kommunens udgifter. I modsat fald vil det betyde, at kommunerne ikke får dækket alle deres omkostninger ved drift af regionale opgaver.

Ovenstående skal desuden ses i sammenhæng med DUT-sagen for opgaveflyttet, hvor det er aftalt, at kommunerne afleverer de totale omkostninger til opgaverne. Konkret indebærer DUT-sagen, at kommunerne afleverer driftsøkonomi til opgaverne svarende til det nuværende udgiftsniveau, inkl. administration (jf. KL’s spørgeskemaundersøgelse) og tillagt 10 pct. til central overhead. Det samme bør være gældende, når kommunerne opgør de totale omkostninger ved drift af regionale opgaver, inkl. 10 pct. til centralt overhead.

KL mener derudover, at opgørelsen af omkostningerne kan sidestilles med beregning af friplejeboligtakster. Det fremgår af ”bekendtgørelse om kommunalbestyrelsens fastsættelse af afregningspriser for ydelser efter serviceloven og tilbud efter ældreloven i forhold til friplejeboligleverandører”, at alle de indirekte omkostninger, der er forbundet med opgavevaretagelsen skal indgå, f.eks. lokale- og kontorudgifter, indirekte lønomkostninger, IT-udgifter, udgifter til ledelse, administration m.v., forsikringer, udviklingsomkostninger, beregnede tjenestemandspensioner, beregnede omkostninger til lovpligtige forsikringer, beregnede skadesomkostninger (selvforsikring), forrentning af driftskapital, forrentning og afskrivning af anlægskapital samt beregnede omkostninger for faciliteter i øvrigt, der er stillet til rådighed ved opgavevaretagelsen (§ 4 i bekendtgørelsen).

KL mener, at beregningsreglerne for kommunens opgørelse af udgifter ved udøvelsen af de opgaver, som kommunen varetager på regionens vegne, bør ligne de regler, der er fastsat omkring beregning af friplejeboligtaksterne.

Det fremgår desuden af vejledningen, at det skal fremgå af regionens anmodning, hvorledes betalingen gennemføres. Det kan enten være ved en fast ramme eller en fast takst pr. udført aktivitet. KL mener at det bør være op til den enkelte kommune at beslutte hvilken betalingsmodel, den finder relevant. Nogle kommuner har behov for en høj grad af budgetsikkerhed og vil derfor have behov for at kunne vælge en betalingsmodel, der er baseret på en fast ramme.

I overensstemmelse med afsnit 4.4 Betaling for udøvelsen af opgaverne i vejledningen, bør det videre fremgå tydeligt i dette afsnit, at det er kommunen, der opgør udgiftsniveauet for nye opgaver. Dette med henblik på at sikre, at der sker en fuld finansiering af de faktiske omkostninger.

KL står til rådighed for yderligere dialog, så vejledningen bliver anvendelig og understøtter kommunernes og regionernes muligheder for at indgå aftaler på et oplyst og forudsigeligt grundlag.
KL skal tage forbehold for senere politisk godkendelse.