Høringssvar: Forslag til ændring af bl.a. kommunestyrelsesloven (Et mere ensartet og håndfast tilsyn med kommuner og regioner)

KL har læst lovforslaget og har en række generelle bemærkninger samt mere konkrete bemærkninger, som fremgår nedenfor.

Høringssvaret er afgivet med forbehold for politisk godkendelse.

KL tager ligeledes forbehold for de økonomiske konsekvenser af lovforslaget og opfordrer til, at forslaget sendes i økonomisk høring.

Generelle bemærkninger

KL noterer sig, at lovforslaget vedr. Ankestyrelsens tilsyn har til formål at udmønte den politiske stemmeaftale af 6. februar 2026, ”Aftale om et mere ensartet og håndfast tilsyn med kommuner og regioner”.

KL noterer sig endvidere, at lovforslaget og den politiske stemmeaftale om et mere ensartet og håndfast tilsyn følger op på Rigsrevisionens beretning fra juni 2025, hvor Rigsrevisionen og Statsrevisorerne fremsatte kritik af Ankestyrelsens tilsyn med kommuner og regioner på socialområdet og i den forbindelse kritiserede tilsynets lange sagsbehandlingstider, mangelfuld dokumentation, utilstrækkelig opfølgning og begrænsede muligheder for at sanktionere lovbrud.

KL finder anledning til at bemærke, at selvom Rigsrevisionens beretning og Statsrevisorernes bemærkninger hertil i udgangspunktet vedrører Ankestyrelsens tilsyn, så synes både Rigsrevisionens beretning og Statsrevisorernes bemærkninger at være præget af en grundlæggende mistillid til kommunernes evne og vilje til at løfte deres ansvar.

Enkeltsager og konstaterede fejl synes i vidt omfang at blive taget til indtægt for mere generelle problemer i den kommunale opgavevaretagelse. Det efterlader et billede af kommunerne som aktører, der først og fremmest skal kontrolleres og reguleres, frem for som myndigheder, der som udgangspunkt både kan og vil løse opgaverne fagligt og ansvarligt.

KL finder endvidere anledning til generelt at bemærke, at lovforslaget (og for så vidt også Rigsrevisionens beretning og Statsrevisorernes bemærkninger) synes at bygge på en præmis om, at Ankestyrelsens tilsyn ikke uden videre kan have tillid til kommunernes oplysninger.

Det er KL’s opfattelse, at den mistillid til rigtigheden og fuldstændigheden af de oplysninger, som tilsynet modtager fra kommunerne, der anlægges, fremstår ganske uunderbygget. Som bekendt er kommunerne – som alle andre offentlige myndigheder – underlagt en sandhedspligt, der indebærer en forpligtelse til at give korrekte og retvisende oplysninger, herunder til andre offentlige myndigheder. Når en tilsyns- eller klageinstans modtager oplysninger fra en anden offentlig myndighed, vil myndigheden i almindelighed derfor kunne lægge oplysningerne til grund. Dette er almindeligt anerkendt i dansk forvaltningsret.

Det er principielt problematisk, hvis udgangspunktet for tilsynet bliver, at kommunernes oplysninger skal efterprøves, og at kommunernes tilsagn om opfølgning ikke kan lægges til grund.

En sådan tilgang risikerer at forskyde tilsynet fra at være problemorienteret til i højere grad at være baseret på generel kontrol og dokumentation, lige som det risikerer at forskyde kommunernes fokus fra håndtering af konkrete sager, til i stedet at skulle efterleve Ankestyrelsens dokumentationskrav.

Det er endvidere KL’s opfattelse, at lovforslaget (og for så vidt også Rigsrevisionens beretning og Statsrevisorernes bemærkninger) synes at bygge på mistillid til kommunernes egen opfølgning på konstaterede problemer.

KL er uforstående over for , at der skulle være behov for regler i kommunestyrelsesloven om Ankestyrelsens opfølgning på tilsynssager. Som KL ser det, hviler et sådant synspunkt på den – forkerte – præmis, at fravær af sådanne regler indebærer, at kommunerne ikke indretter sig på de udtalelser, som tilsynet afgiver.

KL har på ovenstående baggrund også vanskeligt ved at se fornuften i at udstyre Ankestyrelsen med nye sanktionsmuligheder.

Det forhold, at tilsynet i dag kun yderst sjældent anvender sanktioner, har efter KL’s klare vurdering sin baggrund i, at kommunerne faktisk efterlever tilsynets vejledende udtalelser. KL har noteret sig Rigsrevisionsrapportens pkt. 46, hvoraf bl.a. fremgår, at det daværende Indenrigs- og Sundhedsministerium og Ankestyrelsen har oplyst, at den gennemgående årsag til, at sanktioner ikke anvendes, er, at kommunerne generelt reagerer hensigtsmæssigt på tilsynets vejledende udtalelser.

Afhængig af sagens kompleksitet er det KL’s vurdering, at det ikke kan forventes, at tilsynet vil have de fornødne faglige kompetencer eller det fornødne lokalkendskab til at vurdere hvilke tiltag, der er påkrævet eller faktisk muligt i den pågældende kommune.

KL finder endvidere, at et påbud fra Ankestyrelsen reelt er at betragte som en sanktion over for den enkelte kommune, som kommunen bør kunne påklage til ministeriet på samme vis, som der i dag kan klages over andre sanktioner (f.eks. annullation af en kommunal beslutning), lige som det såkaldte klarhedskriterium også bør være en betingelse for udstedelse af påbud.

KL finder endvidere anledning til at bemærke, at det efter KL’s opfattelse er væsentligt at holde sig for øje, at der er stor forskel på Ankestyrelsen som rekursmyndighed og Ankestyrelsens tilsyn med kommuner og regioner.

Hvor Ankestyrelsen som rekursmyndighed behandler klager vedr. den enkelte borgers sag på social- og beskæftigelsesområdet, har tilsynet et bredere sigte, og der er ikke nødvendigvis den direkte kobling mellem en enkelt borges klagesag i Ankestyrelsen og Ankestyrelsens tilsyn, som Rigsrevisionens beretning synes at basere sig på.

Efter KL’s opfattelse savnes i lovforslaget denne grundlæggende beskrivelse af og forståelse for forskellen mellem klage- og rekursorganer og Ankestyrelsens tilsyn. Dette kan give det fejlagtige indtryk, at Ankestyrelsens tilsyn så at sige er garanten for, at der ikke sker fejl i enkeltsager, mens virkeligheden er den, at enkeltsager reelt behandles i det relevante klagesagsorgan.

KL anerkender i den forbindelse, at der på nogle sagsområder forekommer fejl i den kommunale sagsbehandling i et omfang, som ikke er acceptabelt. Det er dog KL’s synspunkt, at hvor der i en kommune måtte være et generelt problem med sagsbehandlingen på et sagsområde vil Ankestyrelsens tilsyn naturligvis kunne bidrage til en afklaring af ellers uklar lovgivning osv., men kommunens udfordringer vil sjældent kunne finde sin løsning alene på baggrund af de redskaber, som ligger i kommunaltilsynet.

Konkrete bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser Bemærkninger til lovforslagets § 47, stk. 1 (formålsbestemmelse)

KL noterer sig, at formålet med det statslige tilsyn med kommunerne foreslås tydeliggjort i kommunestyrelseslovens § 47. Det kan bidrage til større klarhed om rammerne for det statslige legalitetstilsyn og dets overordnede formål.

KL finder imidlertid anledning til at pege på, at formuleringen af formålsbestemmelsen bør overvejes nærmere.

Efter KL’s opfattelse bør formålsbestemmelsen ikke bidrage til et fejlagtigt indtryk af, at Ankestyrelsens tilsyn er garanten for, at der ikke sker fejl i enkeltsager, mens virkeligheden er den, at enkeltsager reelt behandles i det relevante klagesagsorgan.

KL anbefaler, at det præciseres i bemærkningerne, at ”sikre” skal forstås i sammenhæng med tilsynets karakter som et legalitetstilsyn og de beføjelser og begrænsninger, der i øvrigt følger af kommunestyrelsesloven. Det bør samtidig fremgå, at bestemmelsen ikke ændrer på kommunernes selvstændige ansvar for at overholde lovgivningen.

KL finder det endvidere væsentligt, at lovforslagets bemærkninger ikke kan forstås sådan, at formålsbestemmelsen udvider tilsynets kompetence.

KL foreslår derfor, at det i bemærkningerne præciseres, at henvisningen til borgernes interesser beskriver en naturlig følge af tilsynets legalitetskontrol og ikke indebærer en ændring af tilsynets kompetence.

Endelig foreslår KL, at ”ulovlige forhold standses” ændres til ”ulovlige forhold bringes til ophør”. Den sidstnævnte formulering svarer bedre til, at tilsynet ikke nødvendigvis selv bringer det ulovlige forhold til ophør, men ved anvendelse af sine beføjelser medvirker til, at kommunen bringer forholdet til ophør. Det vil samtidig være i bedre overensstemmelse med den foreslåede beskrivelse af tilsynets funktion som en myndighed, der skal medvirke til at sikre lovlig kommunal virksomhed.

KL foreslår på den baggrund, at formålsbestemmelsen affattes således: ”Formålet med statens tilsyn med kommunerne er at føre tilsyn med, at kommunerne overholder lovgivningen, og inden for rammerne af tilsynets beføjelser at medvirke til, at ulovlige forhold bringes til ophør.”

Bemærkninger til lovforslagets § 48 b (prioritering)

Det er vigtigt, at en bestemmelse om tilsynets prioriteringer (og dens forarbejder) giver kommunerne tilstrækkelig klarhed over, hvordan prioriteringen vil ske i praksis. Efter forslaget skal væsentlige sager behandles hurtigere end sager af mindre væsentlig karakter, ligesom prioriteringen skal foretages løbende gennem hele sagens behandling.

KL finder det i den forbindelse vigtigt, at prioriteringen ikke medfører uforholdsmæssigt lange sagsbehandlingstider for sager, der ikke vurderes at have væsentlig karakter. Også sådanne sager kan have stor betydning for den enkelte kommune, herunder hvor kommunen har behov for en retlig afklaring for at kunne varetage sine opgaver.

Det gælder ikke mindst kommunernes anmodninger om forhåndsudtalelser. En forhåndsudtalelse har netop til formål at give kommunen en retlig afklaring, inden kommunen foretager en konkret disposition eller undladelse. En hurtig behandling kan derfor være afgørende for, om kommunen kan gennemføre en påtænkt disposition inden for en ønskelig tidshorisont. En lang sagsbehandlingstid kan i sådanne tilfælde i sig selv få væsentlige konsekvenser for kommunens opgavevaretagelse og økonomiske dispositioner.

KL finder det derfor positivt, at det udtrykkeligt fremgår af lovforslagets bemærkninger, at en kommunes anmodning om en forhåndsudtalelse taler for, at sagen har væsentlig karakter. KL anbefaler, at dette princip fastholdes tydeligt i den praktiske administration af bestemmelsen, og at der lægges betydelig vægt på en hurtig behandling af forhåndsudtalelser, navnlig hvor sagen vedrører dispositioner, som kommunen aktuelt står over for at skulle gennemføre.

Bemærkninger til lovforslagets § 48 c (dokumentation)

Det er som nævnt KL’s opfattelse, at en ny lovbestemmelse om indhentelse af dokumentation kommer ud af en ikke nærmere beskrevet og begrundet mistillid til rigtigheden og fuldstændigheden af de oplysninger, som tilsynet modtager fra kommunerne i tilsynssager.

Som nævnt er kommunerne – som alle andre offentlige myndigheder – underlagt en sandhedspligt, hvorefter kommunen er forpligtet til at give korrekte og retvisende oplysninger, herunder til andre myndigheder. KL kan hertil tilføje, at det allerede følger af kommunestyrelseslovens § 49, at kommunalbestyrelsen skal tilvejebringe og meddele Ankestyrelsen de oplysninger og udlevere de dokumenter, styrelsen forlanger og inden for den frist styrelsen fastsætter, samt at manglende efterkommelse af denne forpligtelse kan håndhæves med tvangsbøder, jf. lovens § 50b.

Det står på ovenstående baggrund ikke klart for KL, hverken hvad det er for et behov, som skulle foranledige til nye regler om dokumentation fra kommunerne i tilsynssager, eller hvilke redskaber, der er behov for, som ikke allerede findes i dag.

Hertil kommer, at nye dokumentationskrav kan risikere dels at forlænge sagsbehandlingstiden, dels at påføre kommunerne administrative og økonomiske byrder. Byrder, som i lyset af kommunernes ovennævnte sandhedspligt, officialprincippet samt de muligheder, der allerede findes i kommunestyrelseslovens § 49 (eventuelt i kombination med § 50b) – ikke står mål med, hvad der vil kunne opnås ved sådanne dokumentationskrav.

I forhold til spørgsmålet om, i hvilke tilfælde Ankestyrelsen skal indhente dokumentation, har KL to bemærkninger:

For det første fremgår det af lovforslaget, at Ankestyrelsens indhentelse af dokumentation efter den foreslåede bestemmelse opstår, hvor ”der foreligger begrundet tvivl om, hvorvidt de faktiske oplysninger, som er væsentlige for sagen, er korrekte.” Det fremgår imidlertid også, at uanset kommunernes sandhedspligt, så vil Ankestyrelsen efter bestemmelsen i den foreslåede bestemmelse være forpligtet til i relevant omfang selvstændigt og aktivt at efterprøve de modtagne oplysninger og indhente tilstrækkelig dokumentation.

Efter KL’s vurdering kan der være risiko for, at lovens kriterium om ”begrundet tvivl” ikke reelt bliver rettesnoren for Ankestyrelsens indhentelse af dokumentation, men at selvstændig efterprøvelse i praksis bliver udgangspunktet – også uden konkrete holdepunkter for, at kommunens oplysninger er urigtige eller ufuldstændige.

For det andet fremgår, at bestemmelsen i § 48c vil indebære, at der i visse nærmere bestemte sager af særlig alvorlig eller indgribende karakter skal foretages en skærpet undersøgelse af sagen, og at pligten til nærmere undersøgelse i disse sager udløses allerede ved bevistvivl, selvom der ikke foreligger begrundet tvivl. Som eksempler, hvor dette skærpede krav opstår, nævnes bl.a. sager af indgribende betydning for enkeltpersoner.

KL har forståelse for , at der i sager af særlig indgribende karakter ikke må være usikkerhed om kommunens overholdelse af lovgivningen. KL har dog vanskeligt ved at følge synspunktet om, at dette i sig selv skulle begrunde et behov for at der – når der konkret ikke foreligger begrundet bevistvivl om rigtigheden af kommunens oplysninger – skal indhentes dokumentation fra kommunen.

Bemærkninger til lovforslagets § 50, stk. 2 og 3 (påbud)

Overordnet om behovet for nye sanktionsmuligheder

KL finder, at der helt overordnet er grund til at overveje, om der er et tilstrækkeligt dokumenteret behov for at udvide Ankestyrelsens sanktionsmuligheder med en generel adgang til at meddele kommunerne bindende påbud.

Det anføres i lovforslagets specielle bemærkninger, at det udgør et problem, hvis tilsynet ikke er i stand til at reagere tilstrækkeligt håndfast, når en kommune bryder lovgivningen, og at dette også gælder, hvis der breder sig en opfattelse af, at tilsynet ikke er tilstrækkeligt effektivt.

KL har noteret sig, at Rigsrevisionen i sin beretning har konstateret dels, at Ankestyrelsens tilsyn udelukkende anvender vejledende udtalelser som reaktion, dels, at så længe lovens betingelser for at anvende sanktioner er, som de er, vil tilsynet sjældent kunne anvende disse.

Det er KL’s vurdering, at det hviler på en forkert antagelse at hævde, at der skulle være behov for at udbygge tilsynets sanktionsmuligheder. Det forhold, at tilsynet i dag kun yderst sjældent anvender sanktioner, har efter KL’s klare vurdering sin baggrund i, at kommunerne faktisk efterlever tilsynets vejledende udtalelser. På den baggrund bør det efter KL’s opfattelse nærmere undersøges, i hvilket omfang manglende kommunal efterlevelse af tilsynets udtalelser faktisk udgør et problem. Det bemærkes endvidere, at tilsynet allerede efter de gældende regler råder over en række reaktions- og sanktionsmuligheder, herunder tvangsbøder.

Det forekommer på den baggrund ikke tilstrækkeligt underbygget, at der skulle bestå et generelt håndhævelsesproblem, som nødvendiggør den foreslåede påbudsadgang.

Betingelser for udstedelse af påbud

Såfremt den foreslåede påbudsadgang fastholdes, bør det fremgå tydeligere, under hvilke betingelser et påbud kan meddeles.

Det fremgår på den ene side af lovforslagets bemærkninger, at Ankestyrelsen skal foretage en konkret vurdering af, om der er grundlag for at meddele et påbud, og at Ankestyrelsen i denne sammenhæng er overladt et vist skøn.

På den anden side fremgår det, at der i de fleste sager om lovbrud, der enten er klare eller har væsentlig betydning for borgere, virksomheder eller kommunen selv, som "altovervejende udgangspunkt" skal meddeles påbud, lige som det også fremgår, at en sags omstændigheder kan tale imod, at der meddeles påbud.

Lovbemærkningernes anvisning af rummet for Ankestyrelsens skøn giver efter KL’s opfattelse anledning til betænkeligheder, idet påbuddet risikerer reelt at blive hovedreglen for Ankestyrelsens valg af reaktions/sanktionsmiddel, således at det bliver de konkrete omstændigheder, der skal begrunde, at påbud ikke meddeles.

Efter KL’s opfattelse bør udgangspunktet være det modsatte, således at påbud alene anvendes, hvor der foreligger et konkret begrundet behov for påbuddet. En sådan afgrænsning vil samtidig være i bedre overensstemmelse med proportionalitetshensyn.

Påbuds karakter af sanktion og klarhedskriteriet

Påbud betegnes i lovforslaget ikke som en sanktion, hvilket efter KL’s opfattelse giver anledning til principielle overvejelser. Et påbud efter den foreslåede § 50, stk. 2, er ikke alene en tilsynsmæssig tilkendegivelse eller en konstatering af gældende ret. Der vil være tale om en juridisk bindende afgørelse, hvor kommunen pålægges at foretage bestemte handlinger inden for en af Ankestyrelsen fastsat frist.

Påbuddet har på den baggrund en sådan indgribende karakter, at der efter KL’s opfattelse bør gælde retssikkerhedsmæssige garantier svarende til dem, der knytter sig til kommunestyrelseslovens øvrige sanktioner. Det gælder navnlig kravet om, at ulovligheden skal fremtræde med den fornødne klarhed, sådan som det gælder for bl.a. annullation af kommunalbestyrelsens beslutninger.

KL kan her pege på de hensyn, som historisk har begrundet klarhedskriteriets anvendelse i forbindelse med kommunaltilsynets sanktionsbeføjelser, og som indebærer, at disse sanktioner ikke kan anvendes, når der består berettiget tvivl om ulovligheden.

KL skal i den forbindelse henvise til de argumenter, som mindretallet i Klagereformudvalget (betænkning nr. 1395/2000, s. 251 ff.) fremhævede som begrundelse for at fastholde klarhedskriteriet , herunder at statslige tilsynsmyndigheder fortsat ikke burde have adgang til ved pålæg af sanktioner at overreferere de kommunale folkevalgte organers beslutninger i alle tilfælde af uenighed mellem kommunalbestyrelserne og tilsynsmyndighederne om retlige spørgsmål, men må afstå herfra, når ulovligheden ikke er utvivlsom.

Mindretallet henviste endvidere til, at tilsynsmyndighedernes anvendelse af annullation eller tvangsbøder sker som resultat af en sagsbehandling, der ikke indeholder helt så stærke retssikkerhedsmæssige garantier som en domstolsbehandling. Mindretallet fandt det derfor velbegrundet, at der ved opretholdelsen at klarhedskriteriet fortsat er en mindre forskel mellem tilsynsmyndighedernes og domstolenes bedømmelses grundlag.

Mindretallet bemærkede desuden, at rekurs- og tilsynsmyndigheder inden for speciallovgivningen i modsætning til kommunaltilsynet har grundlag for at opbygge en særlig fagkundskab, ligesom de pågældende myndigheder ikke har kompetence til at anvende sanktioner, der retter sig mod enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer. Mindretallet fandt det derfor velbegrundet, at de kommunale tilsynsmyndigheder er underlagt et klarhedskriterium, som ikke gælder for andre rekurs- og tilsynsmyndigheder.

KL skal minde om, at det daværende Indenrigs- og Sundhedsministerium tilsluttede sig mindretallets synspunkter i forbindelse med den efterfølgende tilsynsreform, hvor en afskaffelse af klarhedskriteriet var under overvejelse. Af lovforslagets almindelige bemærkninger1 pkt. 6.4. fremgår således følgende:

”Annullation af en beslutning, en folkevalgt kommunalbestyrelse har truffet, og anvendelse af tvangsbøder mod det enkelte folkevalgte kommunalbestyrelsesmedlem har efter ministeriets opfattelse en sådan betydning for det kommunale selvstyre, at andre administrative myndigheder - det statslige tilsyn - ikke bør anvende disse sanktioner, hvis der er berettiget tvivl om ulovligheden af den kommunale disposition. I stedet bør disse retlige tvivlsspørgsmål løses ved domstolene eller ved en lovændring.

Ministeriet kan i den forbindelse tilslutte sig mindretallets begrundelse for, hvorfor de kommunale tilsynsmyndigheder skal underlægges et klarhedskriterium, som ikke gælder for domstolene eller for andre specialmyndigheder.”

KL kan endvidere henvise til den daværende Indenrigs- og Sundhedsminister, Lars Løkke Rasmussens, besvarelse af en række folketingsspørgsmål2, hvor ministeren med tilsvarende begrundelse argumenterede for ikke at afskaffe klarhedskriteriet.

1. Forslag til Lov om ændring af lov om kommunernes styrelse med flere love (Forbedring af muligheder for indsigt i den kommunale administration, tilsynsreform m.v.)

2. Se besvarelse 03.8.11. Indenrigs- og sundhedsministerens besvarelse den 2. maj 2003 af spørgsmål 10-12 fra Folketingets Kommunaludvalg til lovforslag.pdf

Tilsvarende bør der efter KL’s opfattelse også ved den foreslåede påbudsadgang være respekt for denne grænse mellem statsligt legalitetstilsyn og det kommunale selvstyre. Ved udstedelse af påbud vil der ikke alene være tale om en tilkendegivelse af tilsynets retsopfattelse, men om en bindende afgørelse, der kan pålægge kommunen omfattende handlepligter, som kan være væsentligt mere byrdefuldt for den enkelte kommune, end en annullation af en beslutning.

Hertil kommer, at manglende efterlevelse vil kunne føre til tvangsbøder. Det forekommer derfor ikke velbegrundet, hvis den sanktion, der kan anvendes til at gennemtvinge påbuddet, er underlagt et klarhedskriterium, mens selve det bindende påbud, der etablerer kommunens konkrete handlepligt, ikke er det.

Ved berettiget retlig tvivl bør Ankestyrelsen fortsat kunne afgive en vejledende udtalelse om sin retsopfattelse. Tilsynet bør derimod ikke kunne gøre denne retsopfattelse bindende for kommunen gennem et påbud. Retlige tvivlsspørgsmål bør, som det tidligere er fremhævet som begrundelse for klarhedskriteriet, i sidste ende afklares ved domstolene eller gennem lovgivning.

Påbuds karakter af sanktion og spørgsmål om klageadgang

Ovennævnte retssikkerhedshensyn skærpes efter KL’s opfattelse af, at påbud ikke kan påklages til Økonomi- og Indenrigsministeriet. Forslaget indebærer dermed, at Ankestyrelsen kan træffe en bindende afgørelse om, at en kommunal disposition eller praksis er ulovlig, pålægge kommunen konkrete handlepligter inden for styrelsens fastsatte frister, uden at kommunen har adgang til administrativ rekurs.

Ministeriets mulighed for af egen drift at tage et påbud op udgør efter KL’s opfattelse ikke tilstrækkelige retssikkerhedsgarantier over for en sanktion af denne karakter. Såfremt påbudsadgangen fastholdes, bør kommunen kunne påklage et påbud til Økonomi- og Indenrigsministeriet, sådan som det gælder for bl.a. Ankestyrelsens afgørelser om annullation, tvangsbøder og erstatningsretlig bod.

Indholdet af påbud

Det giver endvidere anledning til betænkeligheder, at Ankestyrelsen skal kunne give konkrete anvisninger om, hvordan kommunen skal bringe et ulovligt forhold i orden.

Ankestyrelsens kommunale tilsyn er et generelt legalitetstilsyn og ikke en sektorspecifik tilsynsmyndighed. At Ankestyrelsen har kompetence til at fastslå, at et forhold er ulovligt, er ikke nødvendigvis sammenfaldende med, at Ankestyrelsen også har den fulde faglige indsigt til at anvise, hvordan et komplekst kommunalt forhold konkret og fagligt forsvarligt skal lovliggøres.

På en række specifikke retsområder, er tilsyns- og kontrolmyndigheder tillagt kompetence til mere konkret at anvise, hvordan et ulovligt forhold skal bringes til ophør. Disse myndigheder fører ofte tilsyn inden for et nærmere afgrænset rets- og fagområde og derfor har en særlig faglig indsigt i netop dette område.

Her kan bl.a. peges på Arbejdstilsynet, som kan træffe afgørelse om forhold, der strider mod arbejdsmiljøloven eller mod regler eller afgørelser i medfør af loven – altså et afgrænset retsområde.

Arbejdstilsynet kan herunder påbyde, at forholdene bringes i orden straks, f.eks. ved standsning af arbejde, eller inden en frist. Som et andet eksempel kan peges på, at Styrelsen for Patientsikkerhed hjemmel til at påbyde kommunalbestyrelsen for en bestemt periode at fastsætte restriktioner eller forbud vedrørende henholdsvis pleje- og omsorgsinstitutioner, kommunale institutioner og faciliteter samt dagtilbud, skoler og andre uddannelsesinstitutioner.

Henset til bredden i Ankestyrelsens legalitetstilsyn er det på ovenstående baggrund betænkeligt, at Ankestyrelsen i medfør af den foreslåede påbudsbestemmelse skal kunne give konkrete anvisninger om, hvad kommunen skal gøre for at bringe det ulovlige forhold i orden.

Hertil kommer, at Ankestyrelsen ikke i alle tilfælde kan forventes at have det fornødne lokalkendskab til at vurdere hvilke tiltag, der er påkrævet eller faktisk muligt i den pågældende kommune.

Såfremt Ankestyrelsen skal kunne udstede påbud, bør indholdet derfor begrænses til at fastlægge den retlige forpligtelse og det resultat, som kommunen skal sikre, mens valget mellem forskellige lovlige løsninger bør overlades til kommunen.

Frister

Endelig er det KL’s vurdering, at reglerne om fristen for efterlevelse bør udformes med større hensyntagen til de faktiske forhold, som kommunen skal agere under. Lovforslaget lægger betydelig vægt på hurtig efterlevelse. Dette hensyn er forståeligt, men må afbalanceres over for kommunens faktiske mulighed for at gennemføre en forsvarlig og varig lovliggørelse.

Efterlevelse kan eksempelvis – foruden politisk behandling - forudsætte bevillinger, udbud, rekruttering og oplæring af personale, etablering af bygninger eller tilbud eller inddragelse af andre offentlige myndigheder og private aktører.

Der bør derfor ved fastsættelsen af fristen lægges reel vægt på lokale, organisatoriske, økonomiske og praktiske forhold og ikke alene på karakteren af ulovligheden og hensynet til hurtig håndhævelse.

Bemærkninger til lovforslagets § 50b, stk. 2 (tvangsbøder)

KL finder, at den foreslåede adgang til at pålægge medlemmer af kommunalbestyrelsen tvangsbøder ved manglende efterlevelse af et påbud må ses i direkte sammenhæng med den foreslåede påbudsadgang.

Som anført ovenfor finder KL ikke, at der er påvist et tilstrækkeligt behov for at indføre en generel adgang for Ankestyrelsen til at udstede bindende påbud. Efter KL's opfattelse er det ikke dokumenteret, at der består et generelt håndhævelsesproblem, som nødvendiggør en så væsentlig udvidelse af tilsynets beføjelser. Tværtimod må det forhold, at de eksisterende sanktioner kun yderst sjældent anvendes, ses i lyset af, at kommunerne faktisk efterlever Ankestyrelsens vejledende udtalelser.

På den baggrund finder KL det vanskeligt at se behovet for samtidig at indføre en adgang til at anvende tvangsbøder til gennemtvingelse af påbud. Forslaget indebærer i realiteten etableringen af et nyt og mere indgribende sanktionsregime, uden at der er godtgjort et tilsvarende behov herfor.

Hertil kommer, at tvangsbøderne ikke skal håndhæve en pligt, der følger direkte af lovgivningen, men en handlepligt, som udspringer af et påbud udstedt af Ankestyrelsen. Når KL samtidig finder, at der knytter sig væsentlige retssikkerhedsmæssige betænkeligheder til påbudsadgangen, herunder i forhold til klarhedskriteriet og manglende klageadgang, giver det anledning til yderligere betænkeligheder, at manglende efterlevelse af et sådant påbud skal kunne sanktioneres med tvangsbøder over for kommunalbestyrelsens medlemmer.

KL finder derfor, at forslaget om tvangsbøder ikke kan vurderes isoleret fra forslaget om påbud. Så længe nødvendigheden af påbudsadgangen ikke er dokumenteret, og de retssikkerhedsmæssige spørgsmål ikke er afklaret, finder KL ikke grundlag for at udvide adgangen til at anvende tvangsbøder til sikring af efterlevelsen af sådanne påbud.

Såfremt påbudsadgangen fastholdes, bør det som minimum være en betingelse for anvendelse af tvangsbøder, at ulovligheden fremtræder med den fornødne klarhed, og at kommunens retssikkerhed er sikret gennem adgang for kommunen til at påklage et påbud til Økonomi- og Indenrigsministeriet.

Bemærkninger til lovforslagets § 50 e (opfølgning)

Etablering af lovbestemt opfølgning

Det er ikke nærmere underbygget i lovforslaget, at der skulle bestå et generelt problem med, at kommunerne ikke følger op på Ankestyrelsens tilsynsudtalelser eller undlader at bringe konstaterede ulovlige forhold til ophør, og KL har vanskeligt ved at se, hvad der skulle begrunde en generel ordning, hvor kommunen efterfølgende undergives løbende kontrol med opfølgningen på en konstateret ulovlighed.

Det er efter KL’s opfattelse principielt betænkeligt, hvis behovet for opfølgning ikke sker på baggrund af en konkret og sagligt begrundet vurdering af behovet herfor. Navnlig de specielle bemærkninger til bestemmelsen i den foreslåede § 50 e synes at gå væsentligt videre end dette:

Efter den foreslåede § 50 e, stk. 1, skal Ankestyrelsen "i nødvendigt omfang" sikre, at det ulovlige forhold er standset.

Ordlyden forudsætter således, at der foretages en konkret vurdering af, om og i hvilket omfang opfølgning er nødvendig. Tilsvarende lægges i de specielle bemærkninger op til, at det ikke er hensigten, at opfølgning skal ske i alle sager, men alene i det omfang, sagen kræver det.

De specielle bemærkninger til den foreslåede § 50 e synes imidlertid at etablere et andet udgangspunkt, eller i hvert fald skabe usikkerhed herom.

Det anføres således på den ene side, at bestemmelsen alene finder anvendelse i sager, hvor Ankestyrelsen konkret vurderer, at opfølgning er nødvendig, og at formålet er at sikre, at opfølgning systematisk overvejes. På den anden side anføres det, at nødvendighedskravet skal anvendes med tilbageholdenhed, og at opfølgning alene kan undlades, hvor det er åbenbart, at den er unødvendig.

Efter KL’s opfattelse indebærer denne tilgang en reel risiko for etablering af en praksis, hvorefter opfølgning ikke sker efter den konkrete vurdering af behovet for opfølgning, som følger af lovens ordlyd (”nødvendigt omfang”) men i stedet bliver hovedreglen.

I overensstemmelse med lovens ordlyd foreslås derfor, at bemærkningerne ændres, så udgangspunktet bliver, at opfølgning foretages, hvis der efter en konkret vurdering er begrundet tvivl om, hvorvidt kommunen vil bringe eller har bragt det ulovlige forhold til ophør.

Ved denne vurdering bør kommunens oplysninger om karakteren og omfanget af de iværksatte og planlagte lovliggørelsestiltag samt om den forventede tidshorisont tillægges betydelig vægt. Har kommunen redegjort konkret og fyldestgørende for lovliggørelsen, bør der således kræves konkrete holdepunkter for, at yderligere opfølgning er nødvendig.

Herved fastholdes nødvendighedskriteriet som et egentligt retligt kriterium.

Dokumentation i forbindelse med opfølgning

Det fremgår af de specielle bemærkninger til bestemmelsen, at opfølgningen i praksis vil indebære, at Ankestyrelsen indhenter oplysninger om de foranstaltninger, som kommunen har truffet for at standse det ulovlige forhold, ved at anmode kommunen om at redegøre herfor samt dokumentere, at forholdet er standset. (KL’s understregning).

Det er – i lighed med KL’s ovenstående bemærkninger til den foreslåede §

§ 48 c om dokumentation – KL’s opfattelse, at indhentelse af dokumentation i forbindelse med Ankestyrelsen opfølgning, må bero på en konkret vurdering af, om dokumentation konkret er påkrævet.

Udgangspunktet bør således være, at en fyldestgørende redegørelse fra kommunen kan lægges til grund, og at krav om yderligere dokumentation må forudsætte, at der efter sagens karakter eller de konkrete omstændigheder er et sagligt og proportionalt behov for dokumentation for kommunens opfølgning.

En generel ordning, hvorefter en kommunes redegørelse om, at et ulovligt forhold er bragt til ophør, altid skal ledsages af dokumentation, er endvidere ikke i overensstemmelse med ordlyden af den foreslåede lovbestemmelse. En sådan administration af bestemmelsen om opfølgning kan endvidere risikere dels at forlænge sagsbehandlingstiden, dels at påføre kommunerne administrative og økonomiske byrder, som i lyset af kommunernes sandhedspligt, officialprincippet samt de muligheder, der allerede findes i kommunestyrelseslovens § 49 (eventuelt i kombination med § 50b) – ikke vil stå mål med, hvad der vil kunne opnås ved en sådan administration af bestemmelsen.

Opfølgning på påbud

Efter bemærkningerne skal opfølgningen i sager, hvor der er meddelt påbud, tage udgangspunkt i påbuddet og i, om kommunen har truffet de beslutninger og iværksat de tiltag, som er nødvendige for at rette op på det ulovlige forhold.

KL skal i den forbindelse henvise til ovenstående bemærkninger til den foreslåede § 50, stk. 2 og 3, om påbud, idet KL på dette sted skal bemærke, at en lovbestemmelse om opfølgning på et udstedt påbud så meget desto mere må forudsætte, at det konkrete påbud dels er påkrævet, dels efter sit indhold er fagligt funderet og faktisk muligt ud fra lokale forhold at gennemføre i praksis.

Et påbud bør endvidere efter KL’s opfattelse ikke fritage Ankestyrelsen fra at forholde sig til de faktiske forudsætninger for dets efterlevelse, og opfølgningen bør derfor ikke have karakter af en mekanisk kontrol af, om et tidligere meddelt påbud er efterlevet. Fremkommer kommunen med nye relevante oplysninger om de faktiske muligheder for at efterleve påbuddet, bør Ankestyrelsen være forpligtet til at inddrage disse oplysninger ved vurderingen af den videre opfølgning.

Det bør præciseres i bemærkningerne.

Intervaller for opfølgning

Det foreslåede stk. 2 indebærer, at Ankestyrelsen skal følge op "i de intervaller, der er nødvendige", indtil det ulovlige forhold er bragt til ophør.

Det er KL’s opfattelse, at det nødvendighedskrav, som er introduceret i bestemmelsens stk. 1, også bør tillægges betydning i relation til intervallerne for Ankestyrelsens opfølgning.

Det fremgår af de specielle bemærkninger til bestemmelsen, at Ankestyrelsen skal følge op med et fast interval som muliggør, at der kan føres kontrol med genopretningen.

Efter KL’s opfattelse, må formålet med opfølgningen være at sikre lovliggørelse, ikke at etablere en parallel dokumentations- og rapporteringsproces. Lovliggørelse kan kræve bl.a. genbehandling af sager, ændring af administrative procedurer og politiske beslutninger. En intensiv opfølgning kan derfor beslaglægge de ressourcer, der er nødvendige for selve lovliggørelsen, og dermed reelt modvirke tilsynets formål.

Det bør derfor fremgå tydeligt, at Ankestyrelsen skal fastsætte opfølgningsintervallerne efter en konkret proportionalitetsvurdering, hvor der lægges vægt på lovliggørelsens karakter, de nødvendige tiltag og en realistisk tidshorisont. Har kommunen fremlagt en troværdig og realistisk plan for lovliggørelsen, bør der kunne fastsættes længere intervaller, så kommunen får de fornødne muligheder for faktisk at bringe forholdet i orden.

Bemærkninger til lovforslagets § 53, stk. 1-4

KL bemærker, at de foreslåede ændringer af kommunestyrelseslovens § 53 er en direkte følge af forslaget om at tillægge Ankestyrelsen adgang til at meddele påbud over for kommunerne. KL har gennemgående i høringssvaret anført, at der ikke er påvist et behov for denne udvidelse af tilsynsmyndighedernes sanktionsbeføjelser. Efter KL's opfattelse er det derfor heller ikke påvist, at de foreslåede ændringer af § 53 er nødvendige.

Forslaget indebærer, at økonomi- og indenrigsministeren tillægges vidtgående beføjelser i relation til brugen af påbud. Ministeren vil dels kunne udstede påbud over for kommunerne, dels kunne pålægge Ankestyrelsen at udstede påbud i sager, som ministeren tager op af egen drift. Samtidig gives ministeren adgang til at efterprøve lovligheden af Ankestyrelsens påbud og til at stadfæste, ophæve eller ændre disse, herunder skærpe et påbud til ugunst for kommunen.

Efter KL's opfattelse indebærer forslaget samlet set en væsentlig udvidelse af statens indgrebs- og kontrolmuligheder over for kommunerne.

Lovforslaget indeholder imidlertid ikke en tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor de eksisterende tilsynsbeføjelser ikke er tilstrækkelige, eller hvorfor en så markant styrkelse af tilsynsmyndighedernes kompetencer er nødvendig. KL finder derfor, at forslaget risikerer at forskyde balancen mellem det statslige legalitetstilsyn og det kommunale selvstyre uden tilstrækkelig dokumentation for behovet herfor.

KL finder desuden, at lovforslaget ikke i tilstrækkelig grad adresserer de retssikkerhedsmæssige hensyn, som følger af indførelsen af påbud som nyt og mere indgribende tilsynsinstrument. Det foreslås ganske vist, at økonomi- og indenrigsministeren af egen drift kan tage stilling til lovligheden af Ankestyrelsens påbud, men denne ordning giver ikke kommunerne adgang til at få et påbud prøvet ved en overordnet administrativ myndighed. Kommunernes adgang til prøvelse vil derimod bero på ministerens egen vurdering af, om der er anledning til at rejse sagen.

En sådan adgang til egen drift-prøvelse kan ikke sidestilles med en egentlig administrativ rekurs. Dette gælder navnlig, når et påbud kan danne grundlag for yderligere sanktioner, herunder tvangsbøder ved manglende efterlevelse. Når lovforslaget udvider statens adgang til at gribe ind over for kommunerne, bør der efter KL's opfattelse samtidig sikres adgang til en reel administrativ prøvelse af de påbud, der meddeles.

KL finder derfor, at Ankestyrelsens påbud bør kunne indbringes for økonomi- og indenrigsministeren gennem en lovfæstet klageadgang. Dette vil sikre den fornødne retssikkerhed ved anvendelsen af et nyt og mere indgribende tilsynsinstrument samt bidrage til, at udvidelsen af tilsynsmyndighedernes beføjelser ledsages af tilsvarende processuelle garantier for kommunerne.