Høringssvar: Bekendtgørelse om behandling af personoplysninger til brug for beslutningsstøtte ved patientbehandling

Det har ikke været muligt at få KL’s høringssvar politisk behandlet inden for høringsfristen. KL fremsender derfor et foreløbigt høringssvar og vil fremsende eventuelle endelige bemærkninger, når sagen har været politisk behandlet.

Generelle bemærkninger

Kunstig intelligens kan give værdi for borgere og medarbejdere ved udbredelse på sundhedsområdet og tilstødende velfærdsområder, og det er positivt, at der tages skridt med henblik på at skabe de nødvendige regulatoriske rammer. KL bakker derfor op om bekendtgørelsens formål, om at muliggøre, at der kan indhentes og behandles personoplysninger til brug for beslutningsstøtte ved patientbehandling, samt at disse også kan anvendes til udvikling og drift af beslutningsstøtteværktøjer. Dette supplerende behandlingsgrundlag er efterspurgt som led i kommunernes opgaveudførsel på sundhedsområdet.

KL’s vurdering er samtidig, at bekendtgørelsen i dens nuværende udformning ikke giver et tilstrækkeligt grundlag til, at kommunerne og øvrige myndigheder kan tage værktøjer til beslutningsstøtte – fx kunstig intelligens – i drift. Vurderingen er baseret på flere forhold, herunder:

Anvendelsesområdet beskrevet i kapitel 1 uddyber væsentlige begreber på en måde, som begrænser anvendeligheden af bekendtgørelsen. Det drejer sig særligt om definitionen af autoriserede sundhedspersoner og beslutningsstøtte. KL mener samtidig, at det bør tilstræbes, at der arbejdes med enslydende definitioner på tværs af fagområder, så der ikke opstår usikkerhed i retsanvendelsen. Yderligere er det en begrænsning, at der i bilag 1 henvises til specifikke registre og databaser. Den teknologiske udvikling går stærkt, og et løbende arbejde med at opdatere bilaget så det bliver udtømmende, vil hurtigt blive utidssvarende.

Videre er det en gennemgående begrænsning, at der stilles krav om pseudonymisering af personoplysninger ifm. drift af løsningerne. Det er uklart, hvorfor og i hvilke tilfælde der er behov for pseudonymisering af oplysninger i selve driften. KL foreslår, at pseudonymisering alene udføres i de tilfælde, hvor det er påkrævet ud fra GDPR-forordningen.

KL bemærker endvidere, at bekendtgørelsens ordlyd overordnet fremstår som henvendt til sundhedsområdet på regionalt niveau. Det skaber udfordringer, når sundhedspersonale i kommunerne skal følge bekendtgørelsen ifm. deres opgavevaretagelse inden for sundhedsområdet. Som eksempel står begreberne om autoriserede sundhedspersoner og den direkte kobling til patientbehandling, som begrænsende faktorer, der gør det svært at anvende bekendtgørelsen for fx SOSU-hjælpere og anvende bekendtgørelsen som led i beslutningsstøtte på kommunale områder.

Derudover bærer bekendtgørelsen præg af at opliste en række forhold, som allerede er reguleret i anden lovgivning fx GDPR- og AI-forordningen. Det kan skabe uklarhed og unødig efterspørgsel på supplerende vejledninger, herunder om samspillet mellem bekendtgørelsen og anden lovgivning. KL foreslår, at der snarere tages udgangspunkt i, at anden lovgivning som GDPR-forordningen og AI-forordningen naturligvis gælder fortsat og står over en bekendtgørelse. KL anbefaler at der som supplement til bekendtgørelsen udarbejdes en vejledning, hvor koblingen til øvrig lovgivning mv. kan uddybes.

En række af disse generelle bemærkninger er yderligere uddybet under nedenstående specifikke bemærkninger.

Endeligt anbefaler KL, at der skabes symmetri på tværs af lovgivninger. Flere ministerier tilvejebringer parallelt med Indenrigs- og Sundhedsministeriet et supplerende behandlingsgrundlag for at anvende kunstig intelligens til beslutningsstøtte. Der er imidlertid større symmetri mellem tiltagene fra Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering og Ældreministeriet, end mellem disse og bekendtgørelsen fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. I praksis betyder det, at det kan blive mere udfordrende for myndigheder at anvende bekendtgørelsen fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet, hvilket yderligere kan bremse for AI-anvendelser på fx ældreområdet, hvor relationen mellem borger og medarbejder ofte er betinget af forhold fra både sundhedslov, ældrelov og servicelov.

Specifikke bemærkninger

Autoriserede sundhedspersoner

Bekendtgørelsen angiver, at det supplerende behandlingsgrundlag til behandling af personoplysninger ifm. beslutningsstøtte kan anvendes af autoriserede sundhedspersoner. Denne afgrænsning er en udfordring for kommunernes anvendelse af det supplerende behandlingsgrundlag.

Det skyldes, at bl.a. SOSU-hjælpere ikke er omfattet af betegnelsen som autoriserede sundhedspersoner jf. autorisationsloven. Det har den konsekvens, at AI-løsninger til beslutningsstøtte ikke kan anvendes af udvalgte medarbejdergrupper, fx SOSU-hjælpere, vikarer mfl. Det har også den uhensigtsmæssige konsekvens, at nogle medarbejdere, som kunne have stor gavn af løsningerne, fx grundet andet sprog end dansk, ifølge bekendtgørelsen ikke kan bruge løsningerne til beslutningsstøtte. KL ønsker en bredere forståelse af sundhedspersonale.

Beslutningsstøtte

Bekendtgørelsen har en formulering af ’beslutningsstøtte’, som særligt fokuserer på patientbehandling og afvejning af fordele og ulemper i forbindelse hermed. Denne beskrivelse er med sit specifikke fokus på patientbehandling utilstrækkelig til at indfange brugen af beslutningsstøtteværktøjer i kommunerne, hvor AI-løsninger, fx kan bruges til dokumentation, sagsforberedende arbejde, sygeplejefaglig behandling, forebyggelse etc.

Særligt bemærkes det, at bekendtgørelsens beskrivelse af ’beslutningsstøtte’ kan føre til tvivl om, hvad der er omfattet heraf. KL lægger til grund, at AI-dokumentationsløsninger er omfattet af bekendtgørelsens beskrivelse af beslutningsstøtte, eftersom ministeriet tidligere har oplyst bl.a. til Københavns Kommune, at denne type af beslutningsstøtte ville opnå supplerende hjemmelsgrundlag i kommende lovarbejde. KL foreslår, at det kommer til at fremgå udtrykkeligt af bekendtgørelsen.

Yderligere adskiller formuleringen af ’beslutningsstøtte’ sig fra øvrige lignende initiativer om etablering af supplerende AI-hjemmel, bl.a. på ældre-og beskæftigelsesområdet. Her er beslutningsstøtte kendetegnet ved at fokusere på understøttende brug af AI på tværs af opgaver. KL opfordrer til, at forståelsen af beslutningsstøtte er ens på tværs af lovgivning. Det vil bidrage til strømlining og symmetri.

Pseudonymisering

Det fremgår af bekendtgørelsens kapitel 4, § 9, stk. 1, at personoplysninger, der behandles i forbindelse med drift af beslutningsstøtteværktøjer alene må videregives i pseudonymiseret form. Det er i den forbindelse uklart, hvilke behandlinger, der tænkes på, og hvem, der videregiver til hvem med hvilket formål. Beslutningsstøtteværktøjer i sig selv indeholder som udgangspunkt ikke personoplysninger, og behandlingen af personoplysninger i forbindelse med behandling er reguleret i kapitel 5 i bekendtgørelsen.

KL fremhæver, at bekendtgørelsens forhold vedrørende pseudonymisering i praksis bremser bekendtgørelsens intention om at give mulighed for at bruge personoplysninger i forbindelse med beslutningsstøtte, fordi det er særdeles uklart, hvordan dette skal efterkommes i praksis.

KL kan også i denne forbindelse pege på behovet for symmetri i måden at omtale elementer i udvikling og drift af kunstig intelligens. I Datatilsynets vejledning om offentlige myndigheders brug af kunstig intelligens sondres mellem udvikling og drift, hvor drift udgør den primære anvendelse af værktøjet (behandling af personoplysninger i den konkrete sagsbehandling) – i dette tilfælde beslutningsstøtte i forbindelse med patientbehandling. KL foreslår, at bekendtgørelsen anvender den sondring mellem udvikling og drift af AI-værktøjer, som er lanceret i Datatilsynets vejledning, alternativt at det tydeliggøres, hvad der nærmere menes med drift af beslutningsstøtteværktøjer, og hvilke behandlinger af personoplysninger, som er omfattet af bestemmelserne i kapitel 4, dette fordrer.

Forholdet om pseudonymisering indgår også i kapitel 5 om behandlingen af oplysninger fra beslutningsstøtteværktøjer. Det fremgår af bekendtgørelsens § 12, at der kan indhentes pseudonymiserede personoplysninger til brug for beslutningsstøtte, når dette er nødvendigt. KL mener, at pseudonymisering kan være relevant i tilfælde forbundet med sekundær brug af data, men at denne vurdering er op til databehandler at lave ud fra en risikovurdering. I bekendtgørelsen vil kravet om pseudonymisering af kapitel 4, § 9, stk. 1 og kapitel 5, § 12, gøre det svært i praksis at anvende personoplysninger som led i beslutningsstøtte.

Udover at kravene om pseudonymisering bremser anvendelsen af AI-løsninger under bekendtgørelsen og sandsynligvis udgør et unødigt stort og ressourcekrævende arbejde, vil det også besværliggøre den nødvendige videnudveksling mellem sundhedspersoner, som er vigtig ifm. opgaveudførelsen. KL foreslår, at pseudonymisering alene udføres i de tilfælde, hvor det vurderes nødvendigt som angivet ud fra GDPR-forordningen.

Oversigt over registre, databaser, datasæt etc.

Supplerende til bekendtgørelsen indgår bilag 1, som ifølge høringsbrevet har til formål at sikre, at omfanget af datadeling er klart defineret gennem en ’udtømmende oplistning af danske registre’. KL bemærker, at udfordringen ved denne oplistning er, at den hurtigt forældes, kræver løbende opdatering og inddragelse for at garantere, at oplistningen er relevant. Derfor opfordrer KL til, at der snarere end oplistningen, fremsættes, at der i databehandlingen kan anvendes data fra elektroniske systemer, som indgår i opgavevaretagelsen på området.

Kunstig intelligens

Bekendtgørelsens definition af kunstig intelligens har en sammenhæng med anden praksis på området, hvor øvrige forslag og love læner sig op ad definitionen af kunstig intelligens fra AI-forordningen. Dog ses der flere eksempler på, at der i andre forslag og love udover sammenhængen med AI-forordningen også er fokus på, at behandlingsgrundlaget gælder for ’lignende digitale løsninger’ til kunstig intelligens.

Det er på tværs af lovgivning vigtigt, at der er tydelighed om, hvad der inddrages under de respektive afgrænsninger af teknologier, samt at disse både viser en tydelighed om teknologierne, men også sikrer teknologineutralitet. Det er eksempelvis vigtigt, at definitionerne kan fulde AI-løsninger, som også indeholder andre elementer, fx sensorer.

Udvikling mv. af beslutningsstøtteværktøjer

Det er væsentligt at benytte dataminimering og lignende tiltag for at værne om den registreredes rettigheder ifm. udviklingen af beslutningsstøtteværktøjer. Kapitel 3 beskriver, at dataminimering og databeskyttelse gennem design og standardindstilling. Det vil være hjælpsomt med en uddybende vejledning til at beskrive tilgangen nærmere.